Projetos de “Reurbanização” nas Áreas de Mananciais em São
Bernardo do Campo: A Lei Específica da Billings possibilita novas
soluções urbano-ambientais?
Luciana Nicolau Ferrara, Arquiteta e urbanista doutoranda na FAUUSP, na Área de Concentração
Tecnologia da Arquitetura, bolsista Fapesp e pesquisadora do Laboratório de Habitação e
Assentamentos Humanos. Email: lucianaferrara@usp.br
Resumo
A legislação que regulamenta o uso e a ocupação do solo nos mananciais hídricos
ao sul da Região Metropolitana de São Paulo, as bacias das represas Guarapiranga
e Billings, tem passado, nas últimas décadas, por um processo de revisão. As
chamadas Leis Específicas de Bacias (LE) visam, entre outros objetivos, enfrentar
um dos principais conflitos urbanos existentes nessa região: a extensa ocupação
habitacional irregular e precária em área ambientalmente protegida. O artigo
proposto discutirá aspectos dessa nova legislação que se referem à “reurbanização”
e à regularização de assentamentos precários onde reside a população de baixa
renda, enfocando as soluções de recuperação das áreas de preservação
permanente. As questões levantadas são: A LE tem ampliado as possibilidades de
melhor articular soluções projetuais de infraestrutura e habitação, com as
especificidades ambientais e as demandas sociais? Quais são os conflitos que
emergem das intervenções? Para essa reflexão, considera-se o contexto de
urbanização desigual e expansão metropolitana que engendrou a ocupação dessas
bacias, bem como as principais mudanças ocorridas na política para mananciais
desde a década de 70. No intuito de ilustrar a análise, o artigo explora o caso de
projetos realizados de acordo com a LE Billings em São Bernardo do Campo.
Palavras-chave: mananciais, política ambiental, política urbana, projetos de
urbanização.

Questões iniciais
Este artigo se propõe a discutir as recentes intervenções de “reurbanização” na área
de proteção aos mananciais situados ao sul da região metropolitana de São Paulo,
que foram aprovadas em adequação com os parâmetros e instrumentos da Lei
Específica da Billings (Lei n° 13.579/2009 e Decreto nº 55.342/2010). Essa lei altera
as possibilidades de intervenção do poder público, antes mais limitadas, no que se
refere à execução de obras de urbanização e infraestrutura e regularização fundiária
em assentamentos precários ocupados por população de baixa renda.
O interesse em abordar esse tema se justifica por três aspectos principais. Primeiro,
a multiplicidade de usos urbanos e com fins econômicos, especialmente a geração
de energia, a produção de água para abastecimento público e área de assentamento
de aproximadamente 1.575.484 de habitantesi, colocam em disputa formas de uso
desse território e a finalidade prioritária do reservatório. A Lei Específica da Billings
reafirmou a função primordial da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings como
produtora de água para a Região Metropolitana de São Pauloii, em consonância com
as diretrizes da lei nº 9866/97 tornando fundamental o objetivo de não só proteger
como recuperar esse manancial. Para isso, é necessário intervir sobre as áreas
ocupadas, sem infraestrutura, em condição de risco e que, não por acaso,
concentram situações de vulnerabilidade social; mas também ampliar a coleta e
principalmente o tratamento de esgotos na região e na RMSP como um todo, pois
somente aproximadamente 30% do esgoto coletado na região metropolitana é
tratado.
Em segundo lugar, as mudanças nas legislações que incidem sobre as áreas de
mananciais foram, aos poucos, tendo que se adequar à realidade da ocupação
consolidada da bacia, num longo processo político. O modelo preservacionista das
primeiras legislações estaduais de proteção aos mananciais da década de 70 (LPM
n° 898/75 e n° 1172/76) não se aplicou frente à velocidade de expansão urbana
periférica, num contexto de industrialização, migração e desigualdade
socioeconômica, ao que se soma a insuficiente resposta do Estado para as
demandas do conjunto da população. No período seguinte, a crise econômica da
década de 80 e o aumento do desemprego geraram o crescimento de ocupações
informais, num momento em que o Estado reduziu o investimento em políticas
públicas. Tal crescimento populacional nas bacias, no entanto, não foi acompanhado
do aumento de tratamento de esgotos. Até os anos 90, não havia investimentos ou
projetos de infraestrutura e habitação de interesse social na área de proteção aos
mananciais, o que só ocorreu em 1992, com a elaboração do Programa
Guarapiranga, iniciado em São Paulo e posteriormente ampliado à bacia da Billings.
Quanto à revisão da LPM, em 1997 foi promulgada a Nova Política para Mananciais
(lei estadual n° 9866/97), que por sua vez não substituiu a primeira, e remeteu sua
completa alteração para a formulação de leis específicas por bacias.
Deste modo, esse processo de “reconhecimento” da importância em lidar com a
ocupação irregular e precária por parte dos governos, de profissionais de diferentes
áreas e da sociedade civil, foi longo, passou por momentos de avanços e
retrocessos, durante o qual diferentes posicionamentos entraram em embate. Dentre
as posturas divergentes havia os que defendiam a proteção da bacia, a despoluição
da represa e a retirada de moradores (sem necessariamente definir para onde), os
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que defendiam a permanência da população com qualificação urbana e saneamento
e ainda o que temiam que a alteração de parâmetros restritivos estimulasse novas
ocupações (Ancona, 2002). Enquanto isso, ocupações se consolidaram, novas
ocupações se formaram, chegando a um quadro atual bastante expressivo quanto
ao número de favelas e loteamentos irregulares.
Um terceiro aspecto, que se articula aos dois primeiros, é que a Lei Específica lida
com uma situação de tensão entre a recuperação da área urbanizada e a contenção
da ocupação sobre áreas ainda não ocupadas que sofrem pressão por ocupação. Se
nas áreas consolidadas é necessário qualificar assentamentos precários e melhorar
o saneamento, ao mesmo tempo é também estratégico desenvolver soluções que
estimulem a usos compatíveis com a proteção e instrumentos que viabilizem conter
ou ao menos reduzir a expansão sobre áreas que ainda apresentam cobertura
vegetal, importantes nascentes e córregos contribuintes das represas. Nesse
sentido, é relevante discutir soluções urbanas integradas, ou seja, articular soluções
em longo prazo contidas nos planos municipais de habitação, de saneamento, de
drenagem, e de prevenção de risco – o que é um desafio não realizado em políticas
públicas urbanas.
Os diagnósticos dos planos municipais de habitação dos municípios mais
densamente ocupados, como São Paulo e São Bernardo do Campo, já apontam que
a quantidade de áreas para a construção de conjuntos habitacionais fora da área
protegida está cada vez menos disponível, o que aumenta a pressão sobre elas.
Isso reforça o debate da importância de programas de reabilitação de edifícios para
habitação de interesse social em áreas centrais. E também remete a uma discussão
do padrão de ocupação futuro dentro da bacia. Por isso propõe-se a análise sobre
os conteúdos e instrumentos disponíveis na Lei Específica da Billings.
Além disso, não se pode desconsiderar uma questão mais complexa e difícil de ser
controlada com ações pontuais: o impacto de valorização e aumento do preço da
terra (e consequentemente dos aluguéis) gerado pelas “melhorias” das obras de
urbanização, mesmo aquelas realizadas em áreas ocupadas por população de baixa
renda, o que força o deslocamento das famílias pobres para locais mais distantes e
acessíveis financeiramente – provavelmente novamente em situação irregular e
precária. Outro elemento que gera impactos ambientais e provoca mudanças no uso
do solo da região é o Rodoanel Trecho Suliii.
O contexto de mudança de legislação específica e de aumento dos investimentos
em obras de urbanização e regularização fundiária nos últimos anos, pelas três
esferas de governo aponta para uma transformação considerável das áreas
ocupadas pela população pobre, o que estimula uma reflexão critica sobre as
soluções técnicas e políticas que vem sendo adotadas em assentamentos precários
e irregulares nessas áreas. Um pergunta que se levanta é de que forma os projetos
tem (ou não) buscado articular demandas sociais à melhora do ambiente, para além
do enfoque do saneamento? Em que medida a necessária urbanização integrada
tem sido realizada? Quais os conflitos que emergem das intervenções? Tais
questões são pertinentes num contexto em que execução de obras de saneamento,
quando não são acompanhadas de adequada solução habitacional, tendem a
reproduzir o padrão de ocupação precária e a desigualdade sócio-espacial,
aprofundando problemas sociais e ambientais.
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Considerando esse conjunto de questões, o artigo proposto recupera um breve
histórico do processo de mudança da legislação que antecedeu à promulgação da lei
específica, abordando os conflitos decorrentes da distância entre as formulações da
lei e a realidade urbana no contexto de desigualdade socioeconômica da metrópole
paulista. Para isso recorre tanto aos textos das legislações, como às analises de
pesquisadores que se debruçaram sobre o tema. Em seguida, apresenta uma leitura
da lei específica da Billings, buscando salientar as definições para a “reurbanização”
e regularização de assentamentos precários que devem constar do PRIS –
Programa de Recuperação de Interesse Social em Áreas de Recuperação
Ambiental. Para avançar nas questões relativas à aplicabilidade da LE, e no intuito
de ilustrar a análise, o artigo explora o caso de projetos realizados de acordo com a
LE Billings em São Bernardo do Campo.
As especificidades da legislação de mananciais e sua revisão
No contexto do agravamento da qualidade da água para abastecimento público,
foram promulgadas as leis estaduais nº 868/75 e nº 1172/76 que delimitaram as
bacias protegidas na RMSP. A Lei Estadual de Proteção aos Mananciais (LPM) foi
um dos instrumentos do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado
PMDI/71, elaborado em contexto de governo autoritário, num momento em que o
planejamento tecnocrático e controlador era a tônica da ação do Estado. Essa
legislação visava controlar o uso e ocupação do solo nos terrenos localizados
nessas regiões, por meio do estabelecimento de parâmetros urbanísticos que eram
mais restritivos quanto mais se estava próximo ao corpo d’água da represa. Assim,
pretendia-se controlar a densidade de ocupação nas bacias. No entanto, o
“congelamento” incidia justamente sobre as áreas mais ocupadas e dinâmicas,
próximas a uma área industrial – Santo Amaro em São Paulo e também no ABC.
De forma sintética, no que se refere à habitação, pode-se dizer que os parâmetros
urbanísticos adotados estabeleceram um padrão elitizado de ocupação do solo, ao
permitir somente a existência de grandes lotes (de no mínimo 500 m²) e residências
unifamiliares. Além de aumentar as restrições de uso das propriedades particulares,
o modelo de controle baseava-se no impedimento do proprietário não construir
acima do permitido, para assim preservar. O estabelecimento desses parâmetros já
não correspondia à dinâmica de parcelamento do solo que estava em curso. Os
loteamentos foram abertos frequentemente sem aprovação do projeto na prefeitura,
com lotes de 250 m², que se desdobraram em lotes de 125m², com o desenho de
viário sem respeitar a topografia, ausência de áreas livres e públicas, sem a
execução de infraestrutura – parte do dever do loteador (também desrespeitando
outras normas edilícias municipais e a lei federal de parcelamento do solo nº
6766/79). Esse processo de abertura de loteamentos irregulares intensifica-se ao
longo dos anos 80.
No que se refere à implantação de infraestrutura, a LPM também restringiu e na
maioria das áreas proibiu sua execução, pois a entendia como vetor de estímulo à
ocupação. Além disso, na definição de parâmetros, considerou apenas a capacidade
de autodepuração dos reservatórios sem incorporar os sistemas de tratamento de
efluentes (ANCONA, 2002). Ou seja, todo o esgoto deveria ser exportado e tratado
fora das bacias protegidas, o que, no entanto, não se concretizou.
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Dessa forma, a lei foi um dos elementos que contribuiu para que a dinâmica real de
ocupação do solo ocorresse ao contrário dos propósitos de preservação que
objetivava. A lei estadual de proteção aos mananciais vigorou por muito tempo sem
se articular a um sistema de gestão, à uma política publica. Dessa forma, funcionou
como um instrumento que serviu para impedir o licenciamento de projetos, que
aconteceram independentemente da lei, de forma irregular. A fiscalização, exceto no
período de fiscalização integrada com o programa SOS Mananciais no município de
São Paulo, era pouco efetiva nos demais municípios da bacia, que contavam com
exíguo corpo técnico. Assim, durante a década de 90, com as bacias já bastante
ocupadas, o processo de discussão da revisão da LPM ganha importância e se
articula ao contexto de criação do Sistema de Gestão dos Recursos Hídricos
(SIGRH )iv.
Em São Bernardo do Campo, outros fatores explicam a ocupação ao sul do
município, que tem 53,7% da área municipal em APM: nos anos 40, a construção da
Via Anchieta ligando São Paulo a Santos promove novas ocupações e constitui-se
novo pólo de desenvolvimento da região. Nos anos 70, com a construção da
Rodovia Imigrantes e a instalação de um parque industrial juntamente com os
demais municípios do ABCD, surgem as primeiras ocupações de favelas e em APM,
como as do bairro dos Alvarengas. A crise econômica dos anos 80 somada ao
aumento da automação das plantas industriais, fez com que muitos trabalhadores
perdessem seus postos de trabalho, diminuindo ainda mais as possibilidades de
acesso ao mercado formal de habitação.
Em 2010, segundo dados do diagnóstico para a elaboração do Plano Municipal de
Habitação de Interesse Social, da Secretaria de Habitação de São Bernardo do
Campo, foram identificados 261 assentamentos precários no município. Desses, 68
favelas e 83 loteamentos irregulares estavam localizados em área de proteção aos
mananciais enquanto que fora dela havia 87 favelas e 23 loteamentos irregulares.
A “Nova Política para mananciais”, lei estadual n° 9866/97
Ao contrário do período anterior, a década de 1990 é marcada por um intenso
debate acerca de políticas e instrumentos, pela formalização do SIGRH, dos
subcomitês, com o objetivo de propor alternativas ao conceito de proteção integral,
visto o crescimento dos loteamentos e ocupações em mananciais. Uma série de
ações simultâneas ocorreu nesse período.
Em 1993, com a piora da qualidade da água, e sob pressão de ambientalistas,
determina-se a paralisação do bombeamento das águas poluídas do Rio Pinheiros
para a Represa Billings, conforme estabelecido na Constituição Estadual de São
Paulo de 1989. Mesmo com uma melhora na qualidade da água, o tema da revisão
da legislação estava em pauta, devido a extrema precariedade social e ambiental
das ocupações.
Diante desse contexto e a partir da experiência integrada das ações de fiscalização
do SOS Mananciais, que contava com a participação de diversos órgãos municipais
e estaduais, iniciou-se em 1991 no município de São Paulo, a preparação de um
programa de atividades que tinha como objetivo a recuperação da qualidade da
água para o abastecimento. Foi criado um grupo intersecretarial que apresentou um
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Plano de Preservação e Manejo da Área do Município de São Paulo, com o objetivo
de preservar o meio ambiente e melhorar as condições de vida da população. A área
objeto de estudo (e posteriormente de obras) abrangia a região entre os
reservatórios Billings e Guarapiranga. Ao mesmo tempo, na Secretaria de Habitação
(SEHAB) iniciava-se o trabalho de intervenção em áreas de favelas, projetos de
reurbanização de favelas através do GEUFAVELAS, grupo executivo de urbanização
que era responsável pela reurbanização de favelas entre 1989 e 1992, criando
critérios para urbanização junto à SABESP e fazendo diversas obras com recursos
do PROFAVELAS (Uemura, 2000, p.61,62).
Em dezembro de 1992, ainda com a experiência do SOS Mananciais em
andamento, foi criado o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do
Guarapiranga, conhecido como Programa Guarapiranga, coordenado pela
Secretaria Estadual de Energia e Saneamento. Encerrada a fase de preparação do
Programa, foi assinado o acordo de empréstimo entre o Governo do Estado e o
Banco Mundial em 1992, efetivado em 1993, bem como os convênios e contratos de
repasse entre o Governo e os órgãos executores. Com a mudança de gestão em
1993 e o desmonte da estrutura do grupo intersecretarial na prefeitura, o SOS
Mananciais foi assumido pela estrutura do Estado, pela CEPM – Comissão Especial
de Proteção aos Mananciais, que tinha a mesma composição, mas sem os recursos
aportados pela PMSP.
O programa Guarapiranga foi uma experiência inaugural e importante no sentido de
elaborar formas de intervenção sobre áreas ocupadas da bacia, articulando políticas
setoriais. Para isso se subdividiu em cinco Subprogramas: 1) Serviços de água e
esgoto, 2) Coleta e disposição de Lixo, 3) Recuperação urbana, 4) Proteção
ambiental, 5) Gestão; através dos quais se desenvolveram duas estratégias: uma
relacionada à gestão da Bacia e a outra relativa à melhoria imediata da qualidade de
vida das populações residentes em áreas com infra-estrutura precária.
Um dos principais enfoques das intervenções era o saneamento dos assentamentos.
Mas do ponto de vista da minimização de geração de cargas poluidoras na represa
Há avaliações críticas quanto aos resultados alcançados. Uemura (2000, p.109)
avaliou a previsão de atendimento habitacional com o que foi efetivamente realizado
até janeiro de 2000, e aferiu que grande parte das favelas continuava sem obras e,
portanto, não estavam ligadas à rede coletora, lançando os esgotos diretamente nos
corpos d'água formadores da represa. Essa avaliação pode ser complementada do
ponto de vista das obras de saneamento, que conforme afirma Filardo (2004, p.271),
embora o Programa tenha superado as metas físicas inicialmente previstas,
principalmente nas atividades referentes à ampliação dos sistemas de esgotamento
sanitário, o grau de cobertura pelos serviços de saneamento ficou em 61% do total
de domicílios em 2000, muito aquém do inicialmente programado (89%). Assim, a
contribuição do Programa para a redução das cargas afluentes ao Reservatório, via
aumento da cobertura por rede de esgotos e coleta de lixo, é diminuída pela
persistência de uma quantidade significativa de domicílios não atendidos. Além
disso, segundo Ancona, ainda que grande parte das obras programadas tenha sido
executada, elas não envolveram a etapa de regularização fundiária dos
assentamentos, mesmo que houvesse a possibilidade de utilização de instrumentos
do Estatuto da Cidade, em vigência a partir de 2001.
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Em 1995 o governo estadual cria Comissão Especial de Revisão da Legislação de
Proteção aos Mananciais, coordenada pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente
(gestão do governador Mário Covas 1995-1999). Desse processo resultou a lei nº
9866/97 que incorporou novas formas de gestão das bacias hidrográficas (os
comitês e sub-comitês de bacias tripartites), a obrigatoriedade da formulação de leis
específicas por bacias voltadas a realidade de cada uma delasv, e a definição de
áreas de intervenção. Esta lei também permitiu situações de exceção à lei nº
1172/76 para viabilizar a implantação de infraestrutura nas áreas que estivessem
comprometendo a qualidade ambiental, por meio do Plano Emergencialvi.
O Plano Emergencial
O Plano Emergencial foi o que tornou possível as prefeituras definirem áreas a
serem urbanizadas. Esse plano significaria a ampliação de infraestrutura de
saneamento nas áreas mais precárias, principalmente para a represa Billings,
porque incluía a autorização de melhorias em 228 bairros no entorno da Billings (67
no município de São Paulo) e 20 na Guarapiranga, dentre o total de 313 áreas
abrangidas. (Polli, 2010)
Com isso, contrariamente ao entendimento da lei estadual de proteção de
mananciais, a implementação de infraestrutura nas áreas mais precárias
(principalmente a coleta e o tratamento de esgoto) tornou-se a principal forma de
minimizar o aporte de poluição sobre o reservatório e ao mesmo tempo de garantir a
saúde e a qualidade de vida da população diretamente atingida. No entanto, o Plano
Emergencial funcionou mais como uma flexibilização da lei que permitiu a atuação
dos municípios na melhoria de assentamentos por eles indicados do que um plano
de intervenção articulado a uma gestão de urbanização e melhoria da bacia como
um todo.
O ambiente de discussões, o conjunto de instrumentos criados, o Sistema Estadual
de Recursos Hídricos, a atuação dos Comitês de Bacias e o processo de revisão da
lei estadual criaram um contexto favorável à mudança na condução dos projetos em
mananciais.
Em São Bernardo do Campo, no bojo das discussões que estavam em curso, foi
elaborado o Programa Bairro Ecológico que, no entanto, nunca foi regulamentado
enquanto tal. Segundo declaração em entrevistas de técnicos da prefeitura à época,
praticamente todas as áreas irregulares que não tinham sentença judicial foram
demarcadas no Plano Emergencial. Com as premissas do Plano Emergencial, a
prefeitura passou a atuar junto ao ministério público na negociação de termos de
ajustamento de conduta, visando requalificar os assentamentos, envolvendo todos
os agentes responsáveis pela produção do loteamento. Devido às ações civis contra
as associações e os loteadores irregulares, a prefeitura passou a dialogar com a
população explicando o impacto das ocupações sobre a represa e a qualidade da
água, visando assim compartilhar responsabilidades nas ações de recuperação e
urbanização.
Essa experiência é considerada como um avanço relevante da ação municipal nessa
área, que até então ficava impedida pela legislação de proteção. Em São Bernardo
trabalhou-se com a idéia do passivo ambiental e da necessidade de implicar os
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responsáveis na busca de soluções, seguindo a idéia-chave de divisão de
responsabilidades. Já do ponto de vista das soluções infraestruturais e seus
resultados sobre a qualidade da água afluente à represa, não houve um exame
preciso, e merecem avaliação mais cuidadosavii.
Carmo e Tagnin apresentam uma crítica em relação à demarcação generalizada de
áreas no Plano Emergencial, que acabaram descaracterizando justamente seu
caráter emergencial, o que se agravou com não execução das obras pois, segundo
eles, boa parte das obras de saneamento pelas quais a concessionária estadual se
responsabilizou a realizar no curto prazo, com recursos próprios, de acordo com o
previsto no Plano Emergencial previsto em lei, foi incluída posteriormente no pleito
do Programa de Recuperação Ambiental da Bacia da Billings. (CARMO E TAGNIN,
2001:437)
Apesar das deficiências do Plano Emergencial, novas possibilidades de intervenção
se abriram, ou seja, iniciou-se uma pesquisa de alternativas técnicas, que pudessem
melhor conciliar a permanência da população com a minimização dos impactos da
ocupação urbana sobre uma área sensível. Essa linha de concepção justificou a
experimentação de soluções não convencionais desenvolvidas em alguns projetos,
mesmo que isolados em relação a uma política de intervenção mais ampla. Como
exemplos em São Bernardo do Campo há o Jardim Senhor do Bonfim, onde houve
um trabalho de recuperação de nascente e margem de córrego e utilização de lotes
como hortas comunitárias; o Jardim Pinheirinho, onde foi construída uma estação
localizada de tratamento de esgotos (desativada posteriormente pela Sabesp),
ambos parte do Programa Bairros Ecológicos. Em Santo André, o projeto do Parque
Andreense apresenta desenho urbano que integra soluções de infraestrutura e
especialmente drenagem às áreas de circulação de pedestres e praças
comunitárias, além da estação local de tratamento de esgotos.
No município de São Paulo, apesar das criticas ao Programa Guarapiranga quanto à
realização de obras fragmentadas de infraestrutura comprometendo a efetividade
ambiental das intervenções, e da gradativa diminuição do trabalho social envolvendo
as famílias antes, durante e após das obras; ganharam destaque as soluções de
desenho urbano, não menos importantes, e que fizeram o programa ter
reconhecimento inclusive internacional, como a recuperação de margens de
córregos, abertura de espaços públicos e de lazer comunitário, que foram se
aprimorando ao longo dos dezoito anos do programa. A despeito dos bons projetos,
em São Paulo observam-se inúmeros conflitos decorrentes de intervenções de
urbanização em que moradores removidos não foram adequadamente atendidos por
outra solução habitacional. Tais conflitos não são divulgados e conhecidos e
expressam a diferença de tratamento em algumas áreasviii. Muitas vezes, o
argumento de crime ambiental é utilizado para justificar a remoção forçada de
moradores de áreas de proteção ambiental (POLLI, 2010).
Nesse sentido, outro aspecto importante, mas que não é foco do presente artigo, é a
participação da população que reside nas áreas focos dos projetos. Isso depende
tanto da capacidade de mobilização e organização dos moradores, que vivem em
contextos que cada vez mais dificultam o encontro social e a pratica de organização
coletiva, e também a orientação política na condução dos projetos. Se os limites da
prática participativa já foram intensamente discutidos em relação à elaboração das
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políticas publicas, e as possibilidades de participação efetiva tem se reduzido devido
à uma condução conservadora das intervenções em São Paulo que a reduz a um
item contratual a ser cumprido tecnicamente pelas gerenciadoras de projeto. Nesse
contexto a mobilização e reivindicação da participação tornam-se ainda mais
importantes, no sentido de recuperá-las enquanto possibilidades de reivindicação de
direitos, de escolhas e da apropriação do lugar onde se vive.
Atualmente, tem-se um novo cenário normativo com as Leis Específicas por bacias,
o que coloca em debate suas conseqüências para a política pública em área de
mananciais, principalmente no que se refere à implantação de infraestrutura,
regularização fundiária e proteção ambiental voltada para produção de água. A
implantação de infraestrutura deixou de ser um impedimento e passou a ser requisito
da regularização e assim a re-urbanização tornou-se um tema central para
municípios que tem áreas urbanas muito ocupadas.
Considerações sobre a Lei Específica da Billings
A Lei nº 13.579/09 conhecida como Lei Especifica da Billings define a Área de
Proteção e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica do Reservatório
Billings - APRM-B bem como regula a ocupação, preservação e recuperação desse
manancial. Os estudos que embasaram a elaboração da Lei Específica da Billings
iniciaram-se em 1999, com a contratação de uma sequencia de consultorias e
realização de semináriosix promovidos pelo governo estadual e também pela
sociedade civil. Até a sua aprovação em 2009, decorreu um longo processo de
discussões no âmbito do subcomitê Billings, embasado por um acúmulo de
conhecimento técnico sobre a realidade urbana da bacia. A participação política da
sociedade civil e os diversos posicionamentos que se manifestaram frente às
mudanças propostas colaboraram para que esta lei melhor se adequasse à
realidade social, mesmo que ainda existam pontos a definir ou questões conflituosas
no próprio texto da lei.
Diante da complexidade de regular a proteção e a recuperação dos mananciais, num
contexto urbano de precariedade que demanda a articulação de políticas setoriais
tradicionalmente tratadas de forma separada e no qual entram em embate interesses
econômicos e políticos divergentes, inclusive entre municípios, o controle e
destinação do uso e ocupação do solo se mantém ferramenta central nessa lei. A
diferença em relação às anteriores, é que a LE se baseou num modelo que
correlaciona uso e ocupação do solo com a qualidade da água, ou seja, o aporte de
poluição (medido pela carga de fósforo) que chega ao corpo d’água. Para
estabelecer cargas máximas foi utilizado uma modelagem matemática, o MQUAL. E
apresenta maior abertura para outras formas de proteção e usos compatíveis.
A bacia da Billings foi subdividida em compartimentos ambientais para os quais se
estabeleceu uma meta de qualidade de água - que se baseia na redução de carga
de fósforo gerada em cada um deles. Esta meta deverá ser atingida até o ano de
2015, sendo que o Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA (recém
publicado) estabelece metas intermediárias. Cada município tem uma carga máxima
de fósforo permitida por dia e o monitoramento deve ser feito no braço receptor (pelo
Sistema de Monitoramento e Avaliação Ambiental a ser estabelecido em
regulamento e detalhado no PDPA).
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Mesmo considerando que a ferramenta MQUAL é um indicador que tem limites
enquanto instrumento que visa monitorar algo muito dinâmico como a ocupação do
solo; e que somente será utilizado se houver uma etapa de aprendizado e
manipulação dessa ferramenta por parte dos municípios além da atualização
constante, ele é coerente em termos do controle da poluição na escala de
microbacias ou bacias de drenagem. Isso, por sua vez, pode ser mais um elemento,
de planejamento para a realização de projetos e obras de forma que seja possível
aferir medições (MARTINS, 2006). A relação entre o controle da poluição e a
ocupação urbana levanta novos conteúdos a serem incorporados ao planejamento e
intervenção territorial que vise articular recuperação urbana e ambiental que são
mais avançados em termos de elaboração teórica do que na prática.
Enquanto que os compartimentos ambientais figuram como recorte territorial para o
monitoramento da qualidade da água, as áreas de intervenção são as “áreas
programa” sobre as quais são definidas as diretrizes e normas ambientais e
urbanísticas (art. 4°, II) e assumem centralidade no debate sobre o futuro de sua
ocupação. A lei definiu áreas de intervenção a partir das três categorias
anteriormente estipuladas pela Lei 9866/97: Restrição à Ocupação (ARO),
Ocupação Dirigida (AOD) e Recuperação Ambiental (ARA). A LE-APRM Billings
considera os três tipos de áreas de intervenção e cria subdivisões para as áreas de
ocupação dirigida (o mapa e quadro a seguir apresentam as definições de cada área
e sub-área de intervenção). As áreas de recuperação ambiental serão indicadas
pelos municípios e podem, após recuperadas, serem reenquadradas como ARO ou
AOD.
Durante o debate do projeto de lei, o Instituto Socioambiental publicou uma análise
na qual a crítica central chamou atenção justamente sobre a quantidade de áreas
não densamente ocupadas que haviam sido demarcadas permitindo a ocupação
urbana, em detrimento da quantidade de áreas de preservação, considerando a área
integral da bacia. Afirmavam que a lei previa poucas (ou nenhuma) áreas marcadas
como de Restrição à Ocupação, e possibilitava um crescimento populacional
expressivo a partir da delimitação proposta. A lei aprovada, no entanto, não alterou
essa demarcação (WHATELY et.al., 2008).
Há uma relação entre os compartimentos e as áreas de intervenção – ocupação
dirigida - no que diz respeito aos parâmetros de uso e ocupação do solo. As
restrições aumentam conforme a área é mais preservada. Se a lei busca compensar
com parâmetros mais restritivos a delimitação de uma grande Sub-área de
Ocupação de Baixa Densidade, é fundamental que haja outros incentivos de
proteção que não só os parâmetros de ocupação, já que o controle sobre o
parcelamento irregular ainda é falho em termos de fiscalização. Mas ainda não há
exemplos consistentes de projetos que atuam nesse sentido na RMSP.
No entanto, cabe ressaltar que a lei permite que os municípios alterem os
parâmetros urbanísticos, desde que salvaguardadas as exigências ambientais.
Sendo assim, é relevante a formulação de propostas que visem formas de uso e
ocupação do solo compatíveis com as características ambientais da região, e
também para diferentes tamanhos de propriedades, mesmo para projetos de
habitação de interesse social.
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São Bernardo do Campo e compartimentos ambientais da LE Billings
Fonte: Apresentação oficina – Secretaria de Gestão Ambiental – PMSBC.
Mapa com a delimitação da APRM-B e áreas de intervenção (anexo I da lei)
Fonte do mapa: Diário Oficial do Estado de São Paulo, volume 119, n° 128, 14 de julho 2009, p.07.
Corpo
Central I
Corpo
Central II
Rio Grande e Rio Pequeno
Capivari –
Pedra Branca
Taquacetuba‐
Bororé
12
Quadro Síntese das áreas de intervenção da Lei n° 13.579/09:
Área de
Restrição à
Ocupação
(ARO)
Área de interesse para a proteção dos
mananciais e para a preservação,
conservação e recuperação dos
recursos naturais, definida pela
legislação como área de preservação
permanente e como unidade de
conservação de uso integral, e em
outros dispositivos da legislação
estadual e municipal.
§1º - As áreas de que trata este artigo devem ser,
prioritariamente, destinadas à produção de água,
mediante a realização de investimentos e a
aplicação de instrumentos econômicos e de
compensação previstos nesta lei. § 2º - As AROs
são indicadas para o exercício do direito de
preempção pelos Municípios, de acordo com a
legislação pertinente.
Área de
Ocupação
Dirigida
(AOD)
Área de interesse para o
desenvolvimento de usos urbanos e
rurais desde que atendidos requisitos
que garantam condições ambientais
compatíveis com a produção de água
para abastecimento público
Sub-área de Ocupação Especial – SOE: prioritária
para implantação de HIS e de equipamentos
urbanos e sociais.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 20m em
todos os compartimentos ambientais.
Sub-área de Ocupação Urbana Consolidada –
SUC: área com ocupação urbana irreversível e
servidas parcialmente por infra-estrutura, inclusive
de saneamento ambiental e serviços urbanos.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 20m em
todos os compartimentos ambientais.
Sub-área de Ocupação Urbana Controlada –
SUCt: área já ocupada e em processo de
adensamento e consolidação urbana e com
ordenamento praticamente definido.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 20m em
todos os compartimentos ambientais.
Sub-área de Ocupação de Baixa Densidade –
SBD: área não urbana destinada a usos com
baixa densidade de ocupação, econômicos
compatíveis com a proteção dos mananciais.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 15m (corpo
central I) e 9m nos demais compartimentos.
Sub-área de Conservação Ambiental – SCA: área
provida de cobertura vegetal de interesse à
preservação da biodiversidade, de relevante
beleza cênica ou outros atributos de importância
ambiental.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 15m (corpo
central I) e 9m nos demais compartimentos.
Área de
Recuperação
Ambiental
(ARA)
Área que apresenta uso e ocupação que
comprometem a quantidade e qualidade
dos mananciais e exige ações de
caráter corretivo, e que, uma vez
recuperada, deverá ser classificada em
uma das duas categorias anteriores
(AOD ou ARO)
Área de Recuperação Ambiental 1 - ARA 1: são
assentamentos habitacionais de interesse social
pré-existentes, desprovidos de infra-estrutura de
saneamento ambiental, onde o Poder Público
deverá promover programas de recuperação
urbana e ambiental
Área de Recuperação Ambiental 2 - ARA 2: são
ocorrências degradacionais previamente
identificadas pelo Poder Público, que exigirá dos
seus responsáveis ações de recuperação imediata
do dano ambiental
Área de
Estruturação
Ambiental do
Rodoanel
(AER)
Área delimitada como Área de Influência
Direta do Rodoanel Mário Covas
conforme delimitado no mapeamento
das Áreas de Intervenção e
Compartimentos Ambientais da APRM-B
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A maior parte do território de São Bernardo se insere em Área de Ocupação Dirigida
(AOD), que possuem índices e parâmetros específicos segundo o compartimento
ambiental e subárea.
Quanto à regularização urbanística, fundiária e ambiental, a lei contém três
instrumentos principais. Um deles é a compensação que permite a alteração de
índices e parâmetros urbanísticos estabelecidos na LE ou nas leis municipais, após
sua compatibilização com a LE, para fins de licenciamento e regularização de
empreendimentos, mantidos o valor da Carga Meta Referencial por Compartimento
ou por Município e as demais condições necessárias à produção de água (art. 4º XI).
Além disso, a lei elenca uma série de instrumentos de compensação, que variam
desde a criação de RPPN (Reserva Particular de Patrimônio Natural) e doação de
terrenos para preservação, como a compensações financeiras. Em ARA I objeto de
PRIS não podem ser feitas compensações desse tipo.
O outro é o PRIS - Programa de Recuperação de Interesse Social em Áreas de
Recuperação Ambiental 1 - ARA 1. O PRIS poderá ter sua elaboração e implantação
sob responsabilidade dos órgãos e entidades do poder público das três esferas de
Governo, ou mediante responsabilidade compartilhada com as comunidades
residentes no local organizadas em associação de moradores ou outras associações
civis, bem como com o responsável pelo parcelamento e/ou proprietário da área.
Nas áreas do plano de urbanização são permitidas novas habitações de interesse
social, quando estas representam melhor adequação com a situação física e
ambiental local.
O terceiro é o PRAM - Projeto de Recuperação Ambiental em Mananciais em Áreas
de Recuperação Ambiental 2 - ARA 2 que deverão ser elaborados, apresentados e
executados pelos responsáveis pela degradação previamente identificada pelo órgão
ambiental competente. Além dos instrumentos, a instalação, ampliação e
regularização de edificações, empreendimentos ou atividades ficam condicionadas à
implantação de sistema de coleta, tratamento ou exportação de esgotos em toda
APRM-Billings.
Sobre o Programa de Recuperação de Interesse Social - PRIS
Conforme a definição expressa no decreto que regulamenta a LE Billings, o
Programa de Recuperação de Interesse Social – PRIS é “conjunto de medidas e
intervenções de caráter corretivo das situações degradacionais existentes e de
recuperação ambiental e urbanística, previamente identificado pelo Poder Público
competente, com o objetivo de melhoria das condições de saneamento ambiental
e regularização fundiária dos locais enquadrados na categoria de Área de
Recuperação Ambiental 1 - ARA 1”.
O poder público responsável e proponente do plano, deve primeiramente
encaminhar justificativa de enquadramento do assentamento como PRIS, junto ao
órgão técnico, que atualmente é a Cetesb. O parecer deve conter um diagnóstico
físico, socioeconômico e ambiental da área de intervenção, fase inicial importante
em quaisquer projetos de urbanização de assentamentos precáriosx.
14
O enquadramento como PRIS pode ser uma etapa simples, pouco burocrática,
considerando que os municípios devem compatibilizar seus planos diretores com a
lei específica da Billings, ou seja, ZEIS (zonas especiais de interesse social) se
equivalem as ARAS-1, objetos de PRIS. Nesse sentido atribui-se aos municípios a
indicação de áreas, não cabendo a análise de mérito por parte do órgão técnico,
somente a análise posterior de licenciamento de projetos e demais exigências
cabíveis. No entanto, essa interpretação da LE não tem sido homogênea entre
municípios e órgãos técnicos.
Em seguida da obtenção do enquadramento, para a etapa de licenciamento do
PRIS, o órgão ou entidade pública responsável por sua promoção deve apresentar
um Plano de Urbanização, contendo o projeto completo de infraestruturas de
saneamento ambiental, terraplenagem e pavimentação, paisagismo, trabalho social,
circulação de transporte coletivo, proposta e estratégia de recuperação ambiental
das áreas livres ou que serão desocupadas pela intervenção, proposta e estratégia
de plano de regularização fundiária, e projeto de habitação de interesse social que
privilegiem a melhor relação de ganho ambiental entre a área construída, gabarito e
a maior taxa de permeabilidade e revegetação possíveis, devendo ser objeto de
regulamentação. Em outras palavras, a exigência da elaboração de um plano tem
como intenção promover intervenções integradas, que abrangem transformações
estruturais nas ocupações e evitam ações fragmentadas e pontuais que muitas
vezes não se sustentavam com o passar do tempo, com o aumento da densidade
populacional, demandando reinvestimentos nas mesmas áreas.
Por outro lado, há que se considerar que os assentamentos irregulares na bacia da
Billings apresentam diferentes graus de precariedade e necessidades. Nesse
sentido, é preciso que o órgão técnico reconheça essa diversidade, e possibilite a
coexistência de diferentes projetos e soluções.
Os parâmetros do decreto que visam a garantir a qualidade ambiental nos PRIS são:
a) a garantia e/ou ampliação de áreas permeáveis (ou outras formas comprovadas
tecnicamente que garantam a infiltração no solo); b) a verificação do abatimento de
cargas poluidoras geradas pela intervenção, simulada com a ferramenta MQUAL; c)
o estabelecimento de gabaritos máximos para os edifícios de habitação de interesse
social, conforme a subárea (ver indicação no quadro acima). Além desses, a área
mínima da unidade habitacional de interesse social é 42m².
Nas ARAs-1, a regularização fundiária poderá ser efetivada após a execução das
obras e ações urbanísticas e ambientais, e será finalizada após comprovação de
dois anos da manutenção das obras de saneamento ambiental. Um dos pontos não
esclarecidos pela lei é como se dará a regularização fundiária nos assentamentos
irregulares de interesse social que contém infraestrutura parcial.
A seguir comentaremos dois PRIS realizados pela prefeitura de São Bernardo do
Campo para aferir como os projetos concretizaram tais diretrizes, e quais soluções
relativas ao saneamento ambiental e recuperação de áreas de preservação
permanente foram desenvolvidas.
A experiência desse município é interessante de ser analisada, pois foi o primeiro a
compatibilizar o Plano Diretor com a Lei Específica e a obter o enquadramento de
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assentamentos como PRIS. Quanto ao Plano Diretor cabe destacar alguns aspectos
relevantes.
Primeiro, o macrozoneamento adotado expressa de forma bastante clara a
estratégia municipal de crescimento urbano e proteção ambiental, sendo o Rodoanel
considerado uma barreira física à expansão urbana ao sul do município. A revisão
das áreas de ZEIS visou a compatibilização com as ARAS -1, e buscou-se também
aumentar a quantidade de áreas demarcadas para atender as metas de redução do
déficit habitacional estipuladas pelo Plano Municipal de Habitação de Interesse
Social. Além disso, a equipe técnica da prefeitura de São Bernardo realizou estudo
detalhado do mapeamento da LE Billings e encontrou diversos conflitos entre a
demarcação da lei a realidade das propriedades e por isso está discutindo as
possibilidades de revisão junto ao Subcomitê. A partir dessa revisão, também se
verificou o atendimento dos coeficientes de aproveitamento e carga meta
(considerando plano esgotamento sanitário da Sabesp até 2015) em todos os
compartimentos, sendo que ao sul da bacia, onde há mais áreas preservadas, a
legislação municipal é mais restritiva.
Sobre os PRIS em São Bernardo: o projeto do PAC Alvarenga e Capelinha
No intuito de ilustrar exemplos de como o PRIS foi interpretado em projetos de
intervenção, tomam-se duas experiências bastante distintas. Não se propõe uma
comparação entre elas, mas ressaltar características que iluminam alguns conflitos e
possibilidades para a recuperação urbana ambiental de assentamentos populares.
Após uma breve descrição dos projetos elas comentadas.
O PRIS do PAC Alvarenga
O projeto do PAC Alvarenga foi iniciado em 2005, como integrante do PAT Pro
Sanear. Mas com a perspectiva de financiamento do PAC viabilizando ampliar
intervenções, o projeto foi adaptado, atualizado e revisado transformando-o numa
“urbanização integrada”, adequando-o para cumprir as exigências do PRIS e
conseqüente licenciamento ambiental.
O PRIS abrange quatro núcleos, ocupações de favelas em áreas de loteamentos já
consolidados: Jardim Ipê, Sítio Bom Jesus, Alvarenga Peixoto e Divinéia-Pantanal I
e II. Os núcleos apresentam alto grau de precariedade, por se localizarem em beiras
de córregos, mas estão inseridos numa região urbanizada cujo entorno não contém
muitas áreas verdes ou livres. Do total de 2514 unidades cadastradas, 610 unidades
serão consolidadas, ou seja, receberão infra-estrutura e regularização. E 868
famílias serão reassentadas em Novas UHs na própria área e 1026 famílias serão
reassentadas no conjunto Habitacional 3 Marias, situado fora de área de proteção
aos mananciais. Segundo entrevistas realizadas na SEHAB e visita de campo,
apesar do projeto abranger uma grande área e envolver muitas famílias, os
reassentamentos e remoções não criaram grandes conflitos, e os moradores tiveram
papel ativo nesse caso.
A primeira fase do projeto, no Sitio Bom Jesus, contempla o saneamento ambiental,
a produção de unidades habitacionais no local, parque linear e consolidação de
moradias existentes. A segunda fase, Divinéia Pantanal I e II tem os mesmo
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componentes. A terceira fase, no Jardim Ipê, 679 moradias removidas e
reassentadas no conjunto habitacional darão lugar a um grande parque linear. E a
quarta etapa, Alvarenga Peixoto, há mais consolidação de unidades e menos áreas
transformadas em áreas de lazer.
A solução para a recuperação das margens de córrego nesse projeto, além da
construção de parque linear como área de lazer e de equipamentos públicos,
apresenta proposta interessante de conter unidades comerciais para moradores que
já realizavam essa atividade econômica.
Quanto à edificação habitacional e às soluções de saneamento ambiental, o projeto
apresenta soluções convencionais.
As áreas de intervenção (da esquerda para a direita, sentido horário): Sítio Bom Jesus, Alvarenga
Peixoto, Jardim Ipê, Divinéia, Pantanal
Canalização do córrego Unidades habitacionais
O PRIS Capelinha e Cocaia
O núcleo Capelinha ocupa uma área mais isolada da mancha urbanizada do
município, na região do Riacho Grande. Segundo o Memorial da Assessoria Técnica
Peabiru, o projeto buscou integrar o espaço construído às áreas de preservação
ambiental em seu entorno e as diretrizes principais foram: prover o núcleo de
infraestrutura; garantir habitação de qualidade a todos; e melhorar as condições
ambientais da área.
O Capelinha é um loteamento irregular formado por 120 lotes de dimensão típica de
área de manancial, ou seja, 125 m², cujo parcelamento foi aberto em 1991 e não tem
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nehuma infraestrutura. Em ação movida pelo Ministério Público, a Sabesp figurava
como réu, e já estava condenada a resolver o abastecimento de água.
Para a implementação de infraestrutura e remoção de moradias em área de
preservação permanente, foi necessário integrar outra área próxima, o loteamento
Cocaia, aumentando as possibilidades de reassentamento pois é uma área com
muitos lotes desocupados.
No Capelinha, a proposta de implantação de novas unidades habitacionais adéquase
à forma de ocupação pré-existente, “costurando” unidades novas com o padrão
de ocupação consolidado, e com isso visa minimizar o impacto das intervenções,
criando espaços coletivos e de lazer entre os edifícios, que por sua vez fazem a
transição entre espaços coletivos e privados. O projeto contempla 246 unidades
novas e por volta de umas 300 remoções do total de 826, aproximadamente 1/3, o
que é uma porcentagem baixa em comparação com outros projetos em São
Bernardo. No Cocaia o projeto prevê a construção de 52 unidades, sendo 8
relocações do próprio núcleo em lotes individuais e 44 para receber moradores do
Capelinha.
No que se refere à recuperação de nascentes e margens de córrego no Capelinha,
tema tratado na entrevista com o arquiteto da equipe, foi possível recuperar uma
nascente e uma das margens do córrego enquanto que outro curso d’água indicado
na carta da EMPLASA não foi identificado por laudo técnico. Por isso, a justificativa
de descaracterização de app foi aceita nesse caso.
Quanto às demandas da população, além da área de campo de futebol, foi
reservada uma área institucional para construção de uma creche. As demais
infraestruturas de saneamento ambiental apresentam soluções convencionais.
Implantação do Projeto de Intervenção Unidades habitacionais Fonte: cedido por
Peabiru
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Comentários finais
Um conflito que não é novo, mas se reitera na observação de projetos de
urbanização de assentamentos precários é a quantidade de remoções gerada pela
necessária implantação de saneamento ambiental. A tecnologia empregada para
construção das redes de água e especialmente as redes de esgotos, ao longo das
margens de córregos, implica na retirada da população que está sobre essas áreas.
Ações de remoção podem se combinar aos objetivos de desadensamento áreas
muito insalubres, ou ainda quando as famílias encontram-se em situação de risco de
inundação e alagamento, ou seja, em situações em que não é possível consolidar a
ocupação. Mas há casos em que soluções mais integradas com projetos
habitacionais seriam possíveis. Além disso, atualmente, as restrições para situações
de regularização em área de preservação permanente avançaram com a lei federal
n°11977 (que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a
regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbana) e podem ser
utilizadas embasando juridicamente projetos desse tipo.
Esse questionamento é levantado porque há que se procurar soluções que conciliem
a permanência da população em áreas já ocupadas, sem abrir mão da recuperação
ambiental pois, caso contrário, a expansão horizontal periférica continuará se
reproduzindo rapidamente.
O projeto do PAC Alvarenga tem como característica a solução do parque linear
para a recuperação de apps de margem de córrego, que assume função de área de
lazer, atividade praticamente inexistente no tecido urbano em que se encontra, e
prevê outro uso menos comum em projetos desse tipo que são os edifícios
comerciais. Os parque lineares parecem garantir a qualidade ambiental dos projetos,
porque além de serem áreas de remoção de construções, constituirão espaços
livres, vegetados, de uso coletivo. No entanto, até o momento não se observou nos
projetos recentes iniciativas que avancem em soluções de infraestrutura de
drenagem, e que tem grande importância na contenção de cargas difusas e
desaceleram a velocidade da água aumentando a capacidade de infiltração no solo.
Para além desse exemplo, as possibilidades de desenho urbano articuladas as
soluções de infraestrutura, a paisagem como infraestrutura, não precisam e não
devem se restringir à solução do parque linear. Nesse sentido, a lei específica da
Billings não coloca impedimentos, ao menos no texto da lei.
A preocupação quanto a um sistema de espaços livres, dependendo da densidade e
complexidade do padrão do assentamento consolidado, pode gerar novas
possibilidades para a “reurbanização” ambiental. Para isso, a conotação técnica da
infraestrutura urbana precisa entrar na discussão dos projetos como algo também a
ser apropriado coletivamente. O mesmo desafio se coloca na busca de articulação
entre os espaços de moradia, os espaços livres, e as infraestruturas. O projeto do
núcleo Capelinha aponta possibilidades nesse sentido.
Voltando às questões inicialmente colocadas, o que se observa é que para os
assentamentos precários em São Bernardo do Campo, a exigência de elaboração do
PRIS não tem gerado impedimentos à realização dos projetos. Por outro lado,
percebe-se que os projetos que buscam soluções mais integradas, são mais
19
propositivos em termos de desenho urbano, sugerindo formas de apropriação de
espaços que vão além da solução do saneamento ambiental.
Referências Bibliográficas
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ambiente na metrópole paulista. São Paulo: 2002 (Tese de Doutorado FAUUSP).
FILARDO, Ângelo. Externalidade e gestão dos valores do ambiente: considerações teóricas
e uma aplicação ao caso do Programa Guarapiranga (1991-2000). São Paulo, 2004. (Tese
de Doutorado apresentada à FAUUSP).
MARTINS, Maria Lucia Refinetti. Moradia e Mananciais – tensão e diálogo na Metrópole.
São Paulo: FAUUSP/FAPESP, 2006.
POLLI, Simone Aparecida. (2010). Moradia e meio ambiente: os conflitos pela apropriação
do território nas áreas de mananciais em São Paulo. (Tese de Doutorado apresentada ao
IPPUR/UFRJ).
WHATELY, Marussia (et.al). Contribuições para a elaboração de leis específicas de
mananciais: o exemplo da Billings. São Paulo: Instituto Socioambiental, 2008. Disponível
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__________. Mananciais: uma nova realidade? São Paulo: Instituto Socioambiental, 2008.
Disponível em: http://www.socioambiental.org/inst/pub/detalhe_down_html?codigo=10364
UEMURA, Margareth Matiko. Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do
Guarapiranga. Alternativa para a proteção dos mananciais? Campinas, 2000. (Dissertação
de Mestrado apresentada à PUC-Campinas) e
CARMO, Roberto Luiz do; TAGNIN, Renato. Uso múltiplo da água e múltiplos conflitos em
contextos urbanos: o caso do reservatório Billings. In HOGAN, D.J., CUNHA, J.M.P DA,
BAENINGER, R., CARMO, R. L. (orgs) Migração e Ambiente nas Aglomerações Urbanas.
Campinas: NEPO/PRONEX, 2001.
Documento: Diagnóstico PLHIS, SEHAB Prefeitura de SBC, 2010.
i Dado extraído do PDPA da Billings, fonte: SVMA/PMSP, 2008.
ii Segundo a Sabesp, o Sistema Guarapiranga (formado pelas represas Billings e Guarapiranga) é
responsável pelo abastecimento de 3,8 milhões de pessoas das Zonas Sul e Sudoeste da Capital São
Paulo, segundo a Sabesp. O Sistema Rio Grande, um braço da Represa Billings, produz 4,8 mil litros
de água por segundo e abastece 1,6 milhões de pessoas em Diadema, São Bernardo do Campo e
parte de Santo André.
iii Sobre os impactos do Rodoanel Trecho Sul ver análise de Whitaker, João Sette In: Mananciais: uma
nova realidade? /ISA, 2008, p.124-125.
iv A Constituição do Estado de São Paulo, promulgada em outubro de 1989, tratou dos recursos
hídricos na Seção II, do Título VI – Da Ordem Econômica. No artigo 205, estabelece a criação do
Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A Lei n° 7663, 30 de dezembro de 1991
regulamenta essa Constituição e institui a Política Estadual de Recursos Hídricos e o Sistema
Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Essa legislação adota as bacias hidrográficas
como Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, estabelece um sistema de gestão
descentralizado e participativo e a obrigatoriedade de realização de Planos de Bacias visando a
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articulação das ações e a maximização de recursos financeiros no setor hídrico. Dois aspectos dessa
legislação merecem destaque: a prioridade do uso da água para abastecimento públicos e o uso
múltiplo dos recursos hídricos. (CARMO e TAGNIN, 2001, p. 428)
v A primeira a ser formulada foi a LE APRM Guarapiranga (lei estadual nº 12.233/06 e decreto 51.686,
/07), que tratou a relação entre ocupação do solo e geração de poluição de uma forma diferenciada
(apesar de se basear num modelo matemático de difícil utilização) e considerou as tecnologias
existentes de tratamento de efluentes antes dos mesmos serem lançados na represa
vi Lei 9866/97 art 47. Nas áreas de proteção de mananciais de que trata as Leis 898, de 18 de
dezembro de 1975 e 1172, de 17 de novembro de 1976, até que sejam promulgadas as leis
específicas para as APRMs – Áreas de Proteção e Recuperação de Mananciais, poderão ser
executadas obras emergenciais nas hipóteses em que as condições ambientais e sanitárias
apresentem riscos de vida e à saúde pública ou comprometam a utilização dos mananciais para fins
de abastecimento. No entanto, essa lei não substituiu a lei nº 1172/76. As atividades de licenciamento
continuaram sendo norteadas pelas restrições de parâmetros, dificultando a regularização e
urbanização de loteamentos que não haviam sido incluídos no Plano Emergencial
vii Uma avaliação do Projeto do Loteamento Pinheirinho – SBC em comparação com p Parque
Andreense – Santo André foi realizada por BUENO, Laura Machado no artigo “Análise da
Recuperação urbana e ambiental de assentamentos de interesse social na área de mananciais do
ABC paulista. Disponível em
http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/bueno_urbenvironcongress9_05.pdf. Acesso
em 23/08/2011
viii Isso está documento em paginas na internet como http://redeextremosul.wordpress.com/o-que-e-arede/,
em poucas notícias de jornal e também na versão de um dossiê denuncia elaborado por
organizações da sociedade civil que atuam na Zona sul e do qual a autora também participou. No
entanto esse dossiê não foi publicado.
ix Em 1999 foi feito o “Termo de Referência do Programa de Recuperação de Recuperação Ambiental
da Bacia da Billings” (SMA/CPLA), e atualizou análises e criou novos estudos para viabilizar a
utilização prioritária da Billings para abastecimento público. Em 2000, várias entidades elaboraram o
“Diagnóstico Participativo Billings 2000” (ISA). Em 2000, o Relatório da Fundação para o
Desenvolvimento da Unesp (Fundunesp) elaborou as “Diretrizes para a Lei Específica e o Plano de
Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA) da área de proteção aos mananciais (APRM) Billings-
Tamanduateí”. Em 2002 houve o Seminário Billings 2002 (ISA) que produziu um conjunto de
recomendações gerais para a bacia elaborados de forma participativa e também o “Estudo sobre
criação de Unidades de Conservação” (ISA/Fundação Florestal). Em 2005, foi feito o “Estudo sobre o
Plano Integrado de Melhora Ambiental na Área de Mananciais da Represa Billings no Município de
São Bernardo do Campo” (NJS/Yachiyo Engeering CO./JICA) e também a “Indicação de áreas de
intervenção e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse regional na bacia
hidrográfica Billings” (PRIME/CPLA/CPLEA). Em 2006, foi realizado o “Projeto Avaliação da
Implementação das propostas de ação e recomendações resultantes do Seminário Billings 2000” e
produção de informações técnicas necessárias à elaboração da Lei Específica (ISA). Em 2008, foi
lançada a publicação “Contribuições para a elaboração de leis específicas de mananciais: o exemplo
da Billings” (ISA).
x O parecer para enquadramento como PRIS deve conter: I - caracterização da ocupação e condição
sócioeconomica da população; II - risco ambiental e sanitário em relação ao manancial; III - condição
e viabilidade de implantação de sistemas de saneamento ambiental; IV - cronograma físico da
intervenção com respectivo orçamento estimativo; V - indicação dos agentes executores do PRISProjetos de “Reurbanização” nas Áreas de Mananciais em São
Bernardo do Campo: A Lei Específica da Billings possibilita novas
soluções urbano-ambientais?
Luciana Nicolau Ferrara, Arquiteta e urbanista doutoranda na FAUUSP, na Área de Concentração
Tecnologia da Arquitetura, bolsista Fapesp e pesquisadora do Laboratório de Habitação e
Assentamentos Humanos. Email: lucianaferrara@usp.br
Resumo
A legislação que regulamenta o uso e a ocupação do solo nos mananciais hídricos
ao sul da Região Metropolitana de São Paulo, as bacias das represas Guarapiranga
e Billings, tem passado, nas últimas décadas, por um processo de revisão. As
chamadas Leis Específicas de Bacias (LE) visam, entre outros objetivos, enfrentar
um dos principais conflitos urbanos existentes nessa região: a extensa ocupação
habitacional irregular e precária em área ambientalmente protegida. O artigo
proposto discutirá aspectos dessa nova legislação que se referem à “reurbanização”
e à regularização de assentamentos precários onde reside a população de baixa
renda, enfocando as soluções de recuperação das áreas de preservação
permanente. As questões levantadas são: A LE tem ampliado as possibilidades de
melhor articular soluções projetuais de infraestrutura e habitação, com as
especificidades ambientais e as demandas sociais? Quais são os conflitos que
emergem das intervenções? Para essa reflexão, considera-se o contexto de
urbanização desigual e expansão metropolitana que engendrou a ocupação dessas
bacias, bem como as principais mudanças ocorridas na política para mananciais
desde a década de 70. No intuito de ilustrar a análise, o artigo explora o caso de
projetos realizados de acordo com a LE Billings em São Bernardo do Campo.
Palavras-chave: mananciais, política ambiental, política urbana, projetos de
urbanização.
Abstract
The legislation that regulates land use and occupation in protected water source
regions in the south of the Metropolitan Area of São Paulo, the basins of
Guarapiranga and Billings dams have been experiencing a process of revision over
the past few decades. Among other objectives, the Leis Específicas de bacias - LE
(Specific Laws for basins) aim at facing one of the main urban conflicts of this area:
the large, irregular and precarious occupation of protected areas. This article will
discuss aspects of this new legislation that address the “re-urbanization” and
regulation of precarious settlements in which low income population dwell, focusing
on solutions to recover areas of permanent protection. The questions raised are: Has
the LE been able to extend the possibilities of articulating infrastructure and housing
project solutions with environmental specificities and social demands in a better way?
What types of conflict emerge from these interventions? For this reflection, the
unequal urbanization and the metropolitan growth that engenders the occupation of
these basins are going to be addressed, as well as the main changes that took place
in the 70’s. Aiming at illustrating the analysis, this article will explore projects that
were performed in accordance with the Billings LE in São Bernardo do Campo.
Key words: water source, environmental policy, urban policy, urbanization projects
2
Questões iniciais
Este artigo se propõe a discutir as recentes intervenções de “reurbanização” na área
de proteção aos mananciais situados ao sul da região metropolitana de São Paulo,
que foram aprovadas em adequação com os parâmetros e instrumentos da Lei
Específica da Billings (Lei n° 13.579/2009 e Decreto nº 55.342/2010). Essa lei altera
as possibilidades de intervenção do poder público, antes mais limitadas, no que se
refere à execução de obras de urbanização e infraestrutura e regularização fundiária
em assentamentos precários ocupados por população de baixa renda.
O interesse em abordar esse tema se justifica por três aspectos principais. Primeiro,
a multiplicidade de usos urbanos e com fins econômicos, especialmente a geração
de energia, a produção de água para abastecimento público e área de assentamento
de aproximadamente 1.575.484 de habitantesi, colocam em disputa formas de uso
desse território e a finalidade prioritária do reservatório. A Lei Específica da Billings
reafirmou a função primordial da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings como
produtora de água para a Região Metropolitana de São Pauloii, em consonância com
as diretrizes da lei nº 9866/97 tornando fundamental o objetivo de não só proteger
como recuperar esse manancial. Para isso, é necessário intervir sobre as áreas
ocupadas, sem infraestrutura, em condição de risco e que, não por acaso,
concentram situações de vulnerabilidade social; mas também ampliar a coleta e
principalmente o tratamento de esgotos na região e na RMSP como um todo, pois
somente aproximadamente 30% do esgoto coletado na região metropolitana é
tratado.
Em segundo lugar, as mudanças nas legislações que incidem sobre as áreas de
mananciais foram, aos poucos, tendo que se adequar à realidade da ocupação
consolidada da bacia, num longo processo político. O modelo preservacionista das
primeiras legislações estaduais de proteção aos mananciais da década de 70 (LPM
n° 898/75 e n° 1172/76) não se aplicou frente à velocidade de expansão urbana
periférica, num contexto de industrialização, migração e desigualdade
socioeconômica, ao que se soma a insuficiente resposta do Estado para as
demandas do conjunto da população. No período seguinte, a crise econômica da
década de 80 e o aumento do desemprego geraram o crescimento de ocupações
informais, num momento em que o Estado reduziu o investimento em políticas
públicas. Tal crescimento populacional nas bacias, no entanto, não foi acompanhado
do aumento de tratamento de esgotos. Até os anos 90, não havia investimentos ou
projetos de infraestrutura e habitação de interesse social na área de proteção aos
mananciais, o que só ocorreu em 1992, com a elaboração do Programa
Guarapiranga, iniciado em São Paulo e posteriormente ampliado à bacia da Billings.
Quanto à revisão da LPM, em 1997 foi promulgada a Nova Política para Mananciais
(lei estadual n° 9866/97), que por sua vez não substituiu a primeira, e remeteu sua
completa alteração para a formulação de leis específicas por bacias.
Deste modo, esse processo de “reconhecimento” da importância em lidar com a
ocupação irregular e precária por parte dos governos, de profissionais de diferentes
áreas e da sociedade civil, foi longo, passou por momentos de avanços e
retrocessos, durante o qual diferentes posicionamentos entraram em embate. Dentre
as posturas divergentes havia os que defendiam a proteção da bacia, a despoluição
da represa e a retirada de moradores (sem necessariamente definir para onde), os
3
que defendiam a permanência da população com qualificação urbana e saneamento
e ainda o que temiam que a alteração de parâmetros restritivos estimulasse novas
ocupações (Ancona, 2002). Enquanto isso, ocupações se consolidaram, novas
ocupações se formaram, chegando a um quadro atual bastante expressivo quanto
ao número de favelas e loteamentos irregulares.
Um terceiro aspecto, que se articula aos dois primeiros, é que a Lei Específica lida
com uma situação de tensão entre a recuperação da área urbanizada e a contenção
da ocupação sobre áreas ainda não ocupadas que sofrem pressão por ocupação. Se
nas áreas consolidadas é necessário qualificar assentamentos precários e melhorar
o saneamento, ao mesmo tempo é também estratégico desenvolver soluções que
estimulem a usos compatíveis com a proteção e instrumentos que viabilizem conter
ou ao menos reduzir a expansão sobre áreas que ainda apresentam cobertura
vegetal, importantes nascentes e córregos contribuintes das represas. Nesse
sentido, é relevante discutir soluções urbanas integradas, ou seja, articular soluções
em longo prazo contidas nos planos municipais de habitação, de saneamento, de
drenagem, e de prevenção de risco – o que é um desafio não realizado em políticas
públicas urbanas.
Os diagnósticos dos planos municipais de habitação dos municípios mais
densamente ocupados, como São Paulo e São Bernardo do Campo, já apontam que
a quantidade de áreas para a construção de conjuntos habitacionais fora da área
protegida está cada vez menos disponível, o que aumenta a pressão sobre elas.
Isso reforça o debate da importância de programas de reabilitação de edifícios para
habitação de interesse social em áreas centrais. E também remete a uma discussão
do padrão de ocupação futuro dentro da bacia. Por isso propõe-se a análise sobre
os conteúdos e instrumentos disponíveis na Lei Específica da Billings.
Além disso, não se pode desconsiderar uma questão mais complexa e difícil de ser
controlada com ações pontuais: o impacto de valorização e aumento do preço da
terra (e consequentemente dos aluguéis) gerado pelas “melhorias” das obras de
urbanização, mesmo aquelas realizadas em áreas ocupadas por população de baixa
renda, o que força o deslocamento das famílias pobres para locais mais distantes e
acessíveis financeiramente – provavelmente novamente em situação irregular e
precária. Outro elemento que gera impactos ambientais e provoca mudanças no uso
do solo da região é o Rodoanel Trecho Suliii.
O contexto de mudança de legislação específica e de aumento dos investimentos
em obras de urbanização e regularização fundiária nos últimos anos, pelas três
esferas de governo aponta para uma transformação considerável das áreas
ocupadas pela população pobre, o que estimula uma reflexão critica sobre as
soluções técnicas e políticas que vem sendo adotadas em assentamentos precários
e irregulares nessas áreas. Um pergunta que se levanta é de que forma os projetos
tem (ou não) buscado articular demandas sociais à melhora do ambiente, para além
do enfoque do saneamento? Em que medida a necessária urbanização integrada
tem sido realizada? Quais os conflitos que emergem das intervenções? Tais
questões são pertinentes num contexto em que execução de obras de saneamento,
quando não são acompanhadas de adequada solução habitacional, tendem a
reproduzir o padrão de ocupação precária e a desigualdade sócio-espacial,
aprofundando problemas sociais e ambientais.
4
Considerando esse conjunto de questões, o artigo proposto recupera um breve
histórico do processo de mudança da legislação que antecedeu à promulgação da lei
específica, abordando os conflitos decorrentes da distância entre as formulações da
lei e a realidade urbana no contexto de desigualdade socioeconômica da metrópole
paulista. Para isso recorre tanto aos textos das legislações, como às analises de
pesquisadores que se debruçaram sobre o tema. Em seguida, apresenta uma leitura
da lei específica da Billings, buscando salientar as definições para a “reurbanização”
e regularização de assentamentos precários que devem constar do PRIS –
Programa de Recuperação de Interesse Social em Áreas de Recuperação
Ambiental. Para avançar nas questões relativas à aplicabilidade da LE, e no intuito
de ilustrar a análise, o artigo explora o caso de projetos realizados de acordo com a
LE Billings em São Bernardo do Campo.
As especificidades da legislação de mananciais e sua revisão
No contexto do agravamento da qualidade da água para abastecimento público,
foram promulgadas as leis estaduais nº 868/75 e nº 1172/76 que delimitaram as
bacias protegidas na RMSP. A Lei Estadual de Proteção aos Mananciais (LPM) foi
um dos instrumentos do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado
PMDI/71, elaborado em contexto de governo autoritário, num momento em que o
planejamento tecnocrático e controlador era a tônica da ação do Estado. Essa
legislação visava controlar o uso e ocupação do solo nos terrenos localizados
nessas regiões, por meio do estabelecimento de parâmetros urbanísticos que eram
mais restritivos quanto mais se estava próximo ao corpo d’água da represa. Assim,
pretendia-se controlar a densidade de ocupação nas bacias. No entanto, o
“congelamento” incidia justamente sobre as áreas mais ocupadas e dinâmicas,
próximas a uma área industrial – Santo Amaro em São Paulo e também no ABC.
De forma sintética, no que se refere à habitação, pode-se dizer que os parâmetros
urbanísticos adotados estabeleceram um padrão elitizado de ocupação do solo, ao
permitir somente a existência de grandes lotes (de no mínimo 500 m²) e residências
unifamiliares. Além de aumentar as restrições de uso das propriedades particulares,
o modelo de controle baseava-se no impedimento do proprietário não construir
acima do permitido, para assim preservar. O estabelecimento desses parâmetros já
não correspondia à dinâmica de parcelamento do solo que estava em curso. Os
loteamentos foram abertos frequentemente sem aprovação do projeto na prefeitura,
com lotes de 250 m², que se desdobraram em lotes de 125m², com o desenho de
viário sem respeitar a topografia, ausência de áreas livres e públicas, sem a
execução de infraestrutura – parte do dever do loteador (também desrespeitando
outras normas edilícias municipais e a lei federal de parcelamento do solo nº
6766/79). Esse processo de abertura de loteamentos irregulares intensifica-se ao
longo dos anos 80.
No que se refere à implantação de infraestrutura, a LPM também restringiu e na
maioria das áreas proibiu sua execução, pois a entendia como vetor de estímulo à
ocupação. Além disso, na definição de parâmetros, considerou apenas a capacidade
de autodepuração dos reservatórios sem incorporar os sistemas de tratamento de
efluentes (ANCONA, 2002). Ou seja, todo o esgoto deveria ser exportado e tratado
fora das bacias protegidas, o que, no entanto, não se concretizou.
5
Dessa forma, a lei foi um dos elementos que contribuiu para que a dinâmica real de
ocupação do solo ocorresse ao contrário dos propósitos de preservação que
objetivava. A lei estadual de proteção aos mananciais vigorou por muito tempo sem
se articular a um sistema de gestão, à uma política publica. Dessa forma, funcionou
como um instrumento que serviu para impedir o licenciamento de projetos, que
aconteceram independentemente da lei, de forma irregular. A fiscalização, exceto no
período de fiscalização integrada com o programa SOS Mananciais no município de
São Paulo, era pouco efetiva nos demais municípios da bacia, que contavam com
exíguo corpo técnico. Assim, durante a década de 90, com as bacias já bastante
ocupadas, o processo de discussão da revisão da LPM ganha importância e se
articula ao contexto de criação do Sistema de Gestão dos Recursos Hídricos
(SIGRH )iv.
Em São Bernardo do Campo, outros fatores explicam a ocupação ao sul do
município, que tem 53,7% da área municipal em APM: nos anos 40, a construção da
Via Anchieta ligando São Paulo a Santos promove novas ocupações e constitui-se
novo pólo de desenvolvimento da região. Nos anos 70, com a construção da
Rodovia Imigrantes e a instalação de um parque industrial juntamente com os
demais municípios do ABCD, surgem as primeiras ocupações de favelas e em APM,
como as do bairro dos Alvarengas. A crise econômica dos anos 80 somada ao
aumento da automação das plantas industriais, fez com que muitos trabalhadores
perdessem seus postos de trabalho, diminuindo ainda mais as possibilidades de
acesso ao mercado formal de habitação.
Em 2010, segundo dados do diagnóstico para a elaboração do Plano Municipal de
Habitação de Interesse Social, da Secretaria de Habitação de São Bernardo do
Campo, foram identificados 261 assentamentos precários no município. Desses, 68
favelas e 83 loteamentos irregulares estavam localizados em área de proteção aos
mananciais enquanto que fora dela havia 87 favelas e 23 loteamentos irregulares.
A “Nova Política para mananciais”, lei estadual n° 9866/97
Ao contrário do período anterior, a década de 1990 é marcada por um intenso
debate acerca de políticas e instrumentos, pela formalização do SIGRH, dos
subcomitês, com o objetivo de propor alternativas ao conceito de proteção integral,
visto o crescimento dos loteamentos e ocupações em mananciais. Uma série de
ações simultâneas ocorreu nesse período.
Em 1993, com a piora da qualidade da água, e sob pressão de ambientalistas,
determina-se a paralisação do bombeamento das águas poluídas do Rio Pinheiros
para a Represa Billings, conforme estabelecido na Constituição Estadual de São
Paulo de 1989. Mesmo com uma melhora na qualidade da água, o tema da revisão
da legislação estava em pauta, devido a extrema precariedade social e ambiental
das ocupações.
Diante desse contexto e a partir da experiência integrada das ações de fiscalização
do SOS Mananciais, que contava com a participação de diversos órgãos municipais
e estaduais, iniciou-se em 1991 no município de São Paulo, a preparação de um
programa de atividades que tinha como objetivo a recuperação da qualidade da
água para o abastecimento. Foi criado um grupo intersecretarial que apresentou um
6
Plano de Preservação e Manejo da Área do Município de São Paulo, com o objetivo
de preservar o meio ambiente e melhorar as condições de vida da população. A área
objeto de estudo (e posteriormente de obras) abrangia a região entre os
reservatórios Billings e Guarapiranga. Ao mesmo tempo, na Secretaria de Habitação
(SEHAB) iniciava-se o trabalho de intervenção em áreas de favelas, projetos de
reurbanização de favelas através do GEUFAVELAS, grupo executivo de urbanização
que era responsável pela reurbanização de favelas entre 1989 e 1992, criando
critérios para urbanização junto à SABESP e fazendo diversas obras com recursos
do PROFAVELAS (Uemura, 2000, p.61,62).
Em dezembro de 1992, ainda com a experiência do SOS Mananciais em
andamento, foi criado o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do
Guarapiranga, conhecido como Programa Guarapiranga, coordenado pela
Secretaria Estadual de Energia e Saneamento. Encerrada a fase de preparação do
Programa, foi assinado o acordo de empréstimo entre o Governo do Estado e o
Banco Mundial em 1992, efetivado em 1993, bem como os convênios e contratos de
repasse entre o Governo e os órgãos executores. Com a mudança de gestão em
1993 e o desmonte da estrutura do grupo intersecretarial na prefeitura, o SOS
Mananciais foi assumido pela estrutura do Estado, pela CEPM – Comissão Especial
de Proteção aos Mananciais, que tinha a mesma composição, mas sem os recursos
aportados pela PMSP.
O programa Guarapiranga foi uma experiência inaugural e importante no sentido de
elaborar formas de intervenção sobre áreas ocupadas da bacia, articulando políticas
setoriais. Para isso se subdividiu em cinco Subprogramas: 1) Serviços de água e
esgoto, 2) Coleta e disposição de Lixo, 3) Recuperação urbana, 4) Proteção
ambiental, 5) Gestão; através dos quais se desenvolveram duas estratégias: uma
relacionada à gestão da Bacia e a outra relativa à melhoria imediata da qualidade de
vida das populações residentes em áreas com infra-estrutura precária.
Um dos principais enfoques das intervenções era o saneamento dos assentamentos.
Mas do ponto de vista da minimização de geração de cargas poluidoras na represa
Há avaliações críticas quanto aos resultados alcançados. Uemura (2000, p.109)
avaliou a previsão de atendimento habitacional com o que foi efetivamente realizado
até janeiro de 2000, e aferiu que grande parte das favelas continuava sem obras e,
portanto, não estavam ligadas à rede coletora, lançando os esgotos diretamente nos
corpos d'água formadores da represa. Essa avaliação pode ser complementada do
ponto de vista das obras de saneamento, que conforme afirma Filardo (2004, p.271),
embora o Programa tenha superado as metas físicas inicialmente previstas,
principalmente nas atividades referentes à ampliação dos sistemas de esgotamento
sanitário, o grau de cobertura pelos serviços de saneamento ficou em 61% do total
de domicílios em 2000, muito aquém do inicialmente programado (89%). Assim, a
contribuição do Programa para a redução das cargas afluentes ao Reservatório, via
aumento da cobertura por rede de esgotos e coleta de lixo, é diminuída pela
persistência de uma quantidade significativa de domicílios não atendidos. Além
disso, segundo Ancona, ainda que grande parte das obras programadas tenha sido
executada, elas não envolveram a etapa de regularização fundiária dos
assentamentos, mesmo que houvesse a possibilidade de utilização de instrumentos
do Estatuto da Cidade, em vigência a partir de 2001.
7
Em 1995 o governo estadual cria Comissão Especial de Revisão da Legislação de
Proteção aos Mananciais, coordenada pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente
(gestão do governador Mário Covas 1995-1999). Desse processo resultou a lei nº
9866/97 que incorporou novas formas de gestão das bacias hidrográficas (os
comitês e sub-comitês de bacias tripartites), a obrigatoriedade da formulação de leis
específicas por bacias voltadas a realidade de cada uma delasv, e a definição de
áreas de intervenção. Esta lei também permitiu situações de exceção à lei nº
1172/76 para viabilizar a implantação de infraestrutura nas áreas que estivessem
comprometendo a qualidade ambiental, por meio do Plano Emergencialvi.
O Plano Emergencial
O Plano Emergencial foi o que tornou possível as prefeituras definirem áreas a
serem urbanizadas. Esse plano significaria a ampliação de infraestrutura de
saneamento nas áreas mais precárias, principalmente para a represa Billings,
porque incluía a autorização de melhorias em 228 bairros no entorno da Billings (67
no município de São Paulo) e 20 na Guarapiranga, dentre o total de 313 áreas
abrangidas. (Polli, 2010)
Com isso, contrariamente ao entendimento da lei estadual de proteção de
mananciais, a implementação de infraestrutura nas áreas mais precárias
(principalmente a coleta e o tratamento de esgoto) tornou-se a principal forma de
minimizar o aporte de poluição sobre o reservatório e ao mesmo tempo de garantir a
saúde e a qualidade de vida da população diretamente atingida. No entanto, o Plano
Emergencial funcionou mais como uma flexibilização da lei que permitiu a atuação
dos municípios na melhoria de assentamentos por eles indicados do que um plano
de intervenção articulado a uma gestão de urbanização e melhoria da bacia como
um todo.
O ambiente de discussões, o conjunto de instrumentos criados, o Sistema Estadual
de Recursos Hídricos, a atuação dos Comitês de Bacias e o processo de revisão da
lei estadual criaram um contexto favorável à mudança na condução dos projetos em
mananciais.
Em São Bernardo do Campo, no bojo das discussões que estavam em curso, foi
elaborado o Programa Bairro Ecológico que, no entanto, nunca foi regulamentado
enquanto tal. Segundo declaração em entrevistas de técnicos da prefeitura à época,
praticamente todas as áreas irregulares que não tinham sentença judicial foram
demarcadas no Plano Emergencial. Com as premissas do Plano Emergencial, a
prefeitura passou a atuar junto ao ministério público na negociação de termos de
ajustamento de conduta, visando requalificar os assentamentos, envolvendo todos
os agentes responsáveis pela produção do loteamento. Devido às ações civis contra
as associações e os loteadores irregulares, a prefeitura passou a dialogar com a
população explicando o impacto das ocupações sobre a represa e a qualidade da
água, visando assim compartilhar responsabilidades nas ações de recuperação e
urbanização.
Essa experiência é considerada como um avanço relevante da ação municipal nessa
área, que até então ficava impedida pela legislação de proteção. Em São Bernardo
trabalhou-se com a idéia do passivo ambiental e da necessidade de implicar os
8
responsáveis na busca de soluções, seguindo a idéia-chave de divisão de
responsabilidades. Já do ponto de vista das soluções infraestruturais e seus
resultados sobre a qualidade da água afluente à represa, não houve um exame
preciso, e merecem avaliação mais cuidadosavii.
Carmo e Tagnin apresentam uma crítica em relação à demarcação generalizada de
áreas no Plano Emergencial, que acabaram descaracterizando justamente seu
caráter emergencial, o que se agravou com não execução das obras pois, segundo
eles, boa parte das obras de saneamento pelas quais a concessionária estadual se
responsabilizou a realizar no curto prazo, com recursos próprios, de acordo com o
previsto no Plano Emergencial previsto em lei, foi incluída posteriormente no pleito
do Programa de Recuperação Ambiental da Bacia da Billings. (CARMO E TAGNIN,
2001:437)
Apesar das deficiências do Plano Emergencial, novas possibilidades de intervenção
se abriram, ou seja, iniciou-se uma pesquisa de alternativas técnicas, que pudessem
melhor conciliar a permanência da população com a minimização dos impactos da
ocupação urbana sobre uma área sensível. Essa linha de concepção justificou a
experimentação de soluções não convencionais desenvolvidas em alguns projetos,
mesmo que isolados em relação a uma política de intervenção mais ampla. Como
exemplos em São Bernardo do Campo há o Jardim Senhor do Bonfim, onde houve
um trabalho de recuperação de nascente e margem de córrego e utilização de lotes
como hortas comunitárias; o Jardim Pinheirinho, onde foi construída uma estação
localizada de tratamento de esgotos (desativada posteriormente pela Sabesp),
ambos parte do Programa Bairros Ecológicos. Em Santo André, o projeto do Parque
Andreense apresenta desenho urbano que integra soluções de infraestrutura e
especialmente drenagem às áreas de circulação de pedestres e praças
comunitárias, além da estação local de tratamento de esgotos.
No município de São Paulo, apesar das criticas ao Programa Guarapiranga quanto à
realização de obras fragmentadas de infraestrutura comprometendo a efetividade
ambiental das intervenções, e da gradativa diminuição do trabalho social envolvendo
as famílias antes, durante e após das obras; ganharam destaque as soluções de
desenho urbano, não menos importantes, e que fizeram o programa ter
reconhecimento inclusive internacional, como a recuperação de margens de
córregos, abertura de espaços públicos e de lazer comunitário, que foram se
aprimorando ao longo dos dezoito anos do programa. A despeito dos bons projetos,
em São Paulo observam-se inúmeros conflitos decorrentes de intervenções de
urbanização em que moradores removidos não foram adequadamente atendidos por
outra solução habitacional. Tais conflitos não são divulgados e conhecidos e
expressam a diferença de tratamento em algumas áreasviii. Muitas vezes, o
argumento de crime ambiental é utilizado para justificar a remoção forçada de
moradores de áreas de proteção ambiental (POLLI, 2010).
Nesse sentido, outro aspecto importante, mas que não é foco do presente artigo, é a
participação da população que reside nas áreas focos dos projetos. Isso depende
tanto da capacidade de mobilização e organização dos moradores, que vivem em
contextos que cada vez mais dificultam o encontro social e a pratica de organização
coletiva, e também a orientação política na condução dos projetos. Se os limites da
prática participativa já foram intensamente discutidos em relação à elaboração das
9
políticas publicas, e as possibilidades de participação efetiva tem se reduzido devido
à uma condução conservadora das intervenções em São Paulo que a reduz a um
item contratual a ser cumprido tecnicamente pelas gerenciadoras de projeto. Nesse
contexto a mobilização e reivindicação da participação tornam-se ainda mais
importantes, no sentido de recuperá-las enquanto possibilidades de reivindicação de
direitos, de escolhas e da apropriação do lugar onde se vive.
Atualmente, tem-se um novo cenário normativo com as Leis Específicas por bacias,
o que coloca em debate suas conseqüências para a política pública em área de
mananciais, principalmente no que se refere à implantação de infraestrutura,
regularização fundiária e proteção ambiental voltada para produção de água. A
implantação de infraestrutura deixou de ser um impedimento e passou a ser requisito
da regularização e assim a re-urbanização tornou-se um tema central para
municípios que tem áreas urbanas muito ocupadas.
Considerações sobre a Lei Específica da Billings
A Lei nº 13.579/09 conhecida como Lei Especifica da Billings define a Área de
Proteção e Recuperação dos Mananciais da Bacia Hidrográfica do Reservatório
Billings - APRM-B bem como regula a ocupação, preservação e recuperação desse
manancial. Os estudos que embasaram a elaboração da Lei Específica da Billings
iniciaram-se em 1999, com a contratação de uma sequencia de consultorias e
realização de semináriosix promovidos pelo governo estadual e também pela
sociedade civil. Até a sua aprovação em 2009, decorreu um longo processo de
discussões no âmbito do subcomitê Billings, embasado por um acúmulo de
conhecimento técnico sobre a realidade urbana da bacia. A participação política da
sociedade civil e os diversos posicionamentos que se manifestaram frente às
mudanças propostas colaboraram para que esta lei melhor se adequasse à
realidade social, mesmo que ainda existam pontos a definir ou questões conflituosas
no próprio texto da lei.
Diante da complexidade de regular a proteção e a recuperação dos mananciais, num
contexto urbano de precariedade que demanda a articulação de políticas setoriais
tradicionalmente tratadas de forma separada e no qual entram em embate interesses
econômicos e políticos divergentes, inclusive entre municípios, o controle e
destinação do uso e ocupação do solo se mantém ferramenta central nessa lei. A
diferença em relação às anteriores, é que a LE se baseou num modelo que
correlaciona uso e ocupação do solo com a qualidade da água, ou seja, o aporte de
poluição (medido pela carga de fósforo) que chega ao corpo d’água. Para
estabelecer cargas máximas foi utilizado uma modelagem matemática, o MQUAL. E
apresenta maior abertura para outras formas de proteção e usos compatíveis.
A bacia da Billings foi subdividida em compartimentos ambientais para os quais se
estabeleceu uma meta de qualidade de água - que se baseia na redução de carga
de fósforo gerada em cada um deles. Esta meta deverá ser atingida até o ano de
2015, sendo que o Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental – PDPA (recém
publicado) estabelece metas intermediárias. Cada município tem uma carga máxima
de fósforo permitida por dia e o monitoramento deve ser feito no braço receptor (pelo
Sistema de Monitoramento e Avaliação Ambiental a ser estabelecido em
regulamento e detalhado no PDPA).
10
Mesmo considerando que a ferramenta MQUAL é um indicador que tem limites
enquanto instrumento que visa monitorar algo muito dinâmico como a ocupação do
solo; e que somente será utilizado se houver uma etapa de aprendizado e
manipulação dessa ferramenta por parte dos municípios além da atualização
constante, ele é coerente em termos do controle da poluição na escala de
microbacias ou bacias de drenagem. Isso, por sua vez, pode ser mais um elemento,
de planejamento para a realização de projetos e obras de forma que seja possível
aferir medições (MARTINS, 2006). A relação entre o controle da poluição e a
ocupação urbana levanta novos conteúdos a serem incorporados ao planejamento e
intervenção territorial que vise articular recuperação urbana e ambiental que são
mais avançados em termos de elaboração teórica do que na prática.
Enquanto que os compartimentos ambientais figuram como recorte territorial para o
monitoramento da qualidade da água, as áreas de intervenção são as “áreas
programa” sobre as quais são definidas as diretrizes e normas ambientais e
urbanísticas (art. 4°, II) e assumem centralidade no debate sobre o futuro de sua
ocupação. A lei definiu áreas de intervenção a partir das três categorias
anteriormente estipuladas pela Lei 9866/97: Restrição à Ocupação (ARO),
Ocupação Dirigida (AOD) e Recuperação Ambiental (ARA). A LE-APRM Billings
considera os três tipos de áreas de intervenção e cria subdivisões para as áreas de
ocupação dirigida (o mapa e quadro a seguir apresentam as definições de cada área
e sub-área de intervenção). As áreas de recuperação ambiental serão indicadas
pelos municípios e podem, após recuperadas, serem reenquadradas como ARO ou
AOD.
Durante o debate do projeto de lei, o Instituto Socioambiental publicou uma análise
na qual a crítica central chamou atenção justamente sobre a quantidade de áreas
não densamente ocupadas que haviam sido demarcadas permitindo a ocupação
urbana, em detrimento da quantidade de áreas de preservação, considerando a área
integral da bacia. Afirmavam que a lei previa poucas (ou nenhuma) áreas marcadas
como de Restrição à Ocupação, e possibilitava um crescimento populacional
expressivo a partir da delimitação proposta. A lei aprovada, no entanto, não alterou
essa demarcação (WHATELY et.al., 2008).
Há uma relação entre os compartimentos e as áreas de intervenção – ocupação
dirigida - no que diz respeito aos parâmetros de uso e ocupação do solo. As
restrições aumentam conforme a área é mais preservada. Se a lei busca compensar
com parâmetros mais restritivos a delimitação de uma grande Sub-área de
Ocupação de Baixa Densidade, é fundamental que haja outros incentivos de
proteção que não só os parâmetros de ocupação, já que o controle sobre o
parcelamento irregular ainda é falho em termos de fiscalização. Mas ainda não há
exemplos consistentes de projetos que atuam nesse sentido na RMSP.
No entanto, cabe ressaltar que a lei permite que os municípios alterem os
parâmetros urbanísticos, desde que salvaguardadas as exigências ambientais.
Sendo assim, é relevante a formulação de propostas que visem formas de uso e
ocupação do solo compatíveis com as características ambientais da região, e
também para diferentes tamanhos de propriedades, mesmo para projetos de
habitação de interesse social.
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São Bernardo do Campo e compartimentos ambientais da LE Billings
Fonte: Apresentação oficina – Secretaria de Gestão Ambiental – PMSBC.
Mapa com a delimitação da APRM-B e áreas de intervenção (anexo I da lei)
Fonte do mapa: Diário Oficial do Estado de São Paulo, volume 119, n° 128, 14 de julho 2009, p.07.
Corpo
Central I
Corpo
Central II
Rio Grande e Rio Pequeno
Capivari –
Pedra Branca
Taquacetuba‐
Bororé
12
Quadro Síntese das áreas de intervenção da Lei n° 13.579/09:
Área de
Restrição à
Ocupação
(ARO)
Área de interesse para a proteção dos
mananciais e para a preservação,
conservação e recuperação dos
recursos naturais, definida pela
legislação como área de preservação
permanente e como unidade de
conservação de uso integral, e em
outros dispositivos da legislação
estadual e municipal.
§1º - As áreas de que trata este artigo devem ser,
prioritariamente, destinadas à produção de água,
mediante a realização de investimentos e a
aplicação de instrumentos econômicos e de
compensação previstos nesta lei. § 2º - As AROs
são indicadas para o exercício do direito de
preempção pelos Municípios, de acordo com a
legislação pertinente.
Área de
Ocupação
Dirigida
(AOD)
Área de interesse para o
desenvolvimento de usos urbanos e
rurais desde que atendidos requisitos
que garantam condições ambientais
compatíveis com a produção de água
para abastecimento público
Sub-área de Ocupação Especial – SOE: prioritária
para implantação de HIS e de equipamentos
urbanos e sociais.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 20m em
todos os compartimentos ambientais.
Sub-área de Ocupação Urbana Consolidada –
SUC: área com ocupação urbana irreversível e
servidas parcialmente por infra-estrutura, inclusive
de saneamento ambiental e serviços urbanos.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 20m em
todos os compartimentos ambientais.
Sub-área de Ocupação Urbana Controlada –
SUCt: área já ocupada e em processo de
adensamento e consolidação urbana e com
ordenamento praticamente definido.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 20m em
todos os compartimentos ambientais.
Sub-área de Ocupação de Baixa Densidade –
SBD: área não urbana destinada a usos com
baixa densidade de ocupação, econômicos
compatíveis com a proteção dos mananciais.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 15m (corpo
central I) e 9m nos demais compartimentos.
Sub-área de Conservação Ambiental – SCA: área
provida de cobertura vegetal de interesse à
preservação da biodiversidade, de relevante
beleza cênica ou outros atributos de importância
ambiental.
Gabarito máximo para HIS no PRIS – 15m (corpo
central I) e 9m nos demais compartimentos.
Área de
Recuperação
Ambiental
(ARA)
Área que apresenta uso e ocupação que
comprometem a quantidade e qualidade
dos mananciais e exige ações de
caráter corretivo, e que, uma vez
recuperada, deverá ser classificada em
uma das duas categorias anteriores
(AOD ou ARO)
Área de Recuperação Ambiental 1 - ARA 1: são
assentamentos habitacionais de interesse social
pré-existentes, desprovidos de infra-estrutura de
saneamento ambiental, onde o Poder Público
deverá promover programas de recuperação
urbana e ambiental
Área de Recuperação Ambiental 2 - ARA 2: são
ocorrências degradacionais previamente
identificadas pelo Poder Público, que exigirá dos
seus responsáveis ações de recuperação imediata
do dano ambiental
Área de
Estruturação
Ambiental do
Rodoanel
(AER)
Área delimitada como Área de Influência
Direta do Rodoanel Mário Covas
conforme delimitado no mapeamento
das Áreas de Intervenção e
Compartimentos Ambientais da APRM-B
13
A maior parte do território de São Bernardo se insere em Área de Ocupação Dirigida
(AOD), que possuem índices e parâmetros específicos segundo o compartimento
ambiental e subárea.
Quanto à regularização urbanística, fundiária e ambiental, a lei contém três
instrumentos principais. Um deles é a compensação que permite a alteração de
índices e parâmetros urbanísticos estabelecidos na LE ou nas leis municipais, após
sua compatibilização com a LE, para fins de licenciamento e regularização de
empreendimentos, mantidos o valor da Carga Meta Referencial por Compartimento
ou por Município e as demais condições necessárias à produção de água (art. 4º XI).
Além disso, a lei elenca uma série de instrumentos de compensação, que variam
desde a criação de RPPN (Reserva Particular de Patrimônio Natural) e doação de
terrenos para preservação, como a compensações financeiras. Em ARA I objeto de
PRIS não podem ser feitas compensações desse tipo.
O outro é o PRIS - Programa de Recuperação de Interesse Social em Áreas de
Recuperação Ambiental 1 - ARA 1. O PRIS poderá ter sua elaboração e implantação
sob responsabilidade dos órgãos e entidades do poder público das três esferas de
Governo, ou mediante responsabilidade compartilhada com as comunidades
residentes no local organizadas em associação de moradores ou outras associações
civis, bem como com o responsável pelo parcelamento e/ou proprietário da área.
Nas áreas do plano de urbanização são permitidas novas habitações de interesse
social, quando estas representam melhor adequação com a situação física e
ambiental local.
O terceiro é o PRAM - Projeto de Recuperação Ambiental em Mananciais em Áreas
de Recuperação Ambiental 2 - ARA 2 que deverão ser elaborados, apresentados e
executados pelos responsáveis pela degradação previamente identificada pelo órgão
ambiental competente. Além dos instrumentos, a instalação, ampliação e
regularização de edificações, empreendimentos ou atividades ficam condicionadas à
implantação de sistema de coleta, tratamento ou exportação de esgotos em toda
APRM-Billings.
Sobre o Programa de Recuperação de Interesse Social - PRIS
Conforme a definição expressa no decreto que regulamenta a LE Billings, o
Programa de Recuperação de Interesse Social – PRIS é “conjunto de medidas e
intervenções de caráter corretivo das situações degradacionais existentes e de
recuperação ambiental e urbanística, previamente identificado pelo Poder Público
competente, com o objetivo de melhoria das condições de saneamento ambiental
e regularização fundiária dos locais enquadrados na categoria de Área de
Recuperação Ambiental 1 - ARA 1”.
O poder público responsável e proponente do plano, deve primeiramente
encaminhar justificativa de enquadramento do assentamento como PRIS, junto ao
órgão técnico, que atualmente é a Cetesb. O parecer deve conter um diagnóstico
físico, socioeconômico e ambiental da área de intervenção, fase inicial importante
em quaisquer projetos de urbanização de assentamentos precáriosx.
14
O enquadramento como PRIS pode ser uma etapa simples, pouco burocrática,
considerando que os municípios devem compatibilizar seus planos diretores com a
lei específica da Billings, ou seja, ZEIS (zonas especiais de interesse social) se
equivalem as ARAS-1, objetos de PRIS. Nesse sentido atribui-se aos municípios a
indicação de áreas, não cabendo a análise de mérito por parte do órgão técnico,
somente a análise posterior de licenciamento de projetos e demais exigências
cabíveis. No entanto, essa interpretação da LE não tem sido homogênea entre
municípios e órgãos técnicos.
Em seguida da obtenção do enquadramento, para a etapa de licenciamento do
PRIS, o órgão ou entidade pública responsável por sua promoção deve apresentar
um Plano de Urbanização, contendo o projeto completo de infraestruturas de
saneamento ambiental, terraplenagem e pavimentação, paisagismo, trabalho social,
circulação de transporte coletivo, proposta e estratégia de recuperação ambiental
das áreas livres ou que serão desocupadas pela intervenção, proposta e estratégia
de plano de regularização fundiária, e projeto de habitação de interesse social que
privilegiem a melhor relação de ganho ambiental entre a área construída, gabarito e
a maior taxa de permeabilidade e revegetação possíveis, devendo ser objeto de
regulamentação. Em outras palavras, a exigência da elaboração de um plano tem
como intenção promover intervenções integradas, que abrangem transformações
estruturais nas ocupações e evitam ações fragmentadas e pontuais que muitas
vezes não se sustentavam com o passar do tempo, com o aumento da densidade
populacional, demandando reinvestimentos nas mesmas áreas.
Por outro lado, há que se considerar que os assentamentos irregulares na bacia da
Billings apresentam diferentes graus de precariedade e necessidades. Nesse
sentido, é preciso que o órgão técnico reconheça essa diversidade, e possibilite a
coexistência de diferentes projetos e soluções.
Os parâmetros do decreto que visam a garantir a qualidade ambiental nos PRIS são:
a) a garantia e/ou ampliação de áreas permeáveis (ou outras formas comprovadas
tecnicamente que garantam a infiltração no solo); b) a verificação do abatimento de
cargas poluidoras geradas pela intervenção, simulada com a ferramenta MQUAL; c)
o estabelecimento de gabaritos máximos para os edifícios de habitação de interesse
social, conforme a subárea (ver indicação no quadro acima). Além desses, a área
mínima da unidade habitacional de interesse social é 42m².
Nas ARAs-1, a regularização fundiária poderá ser efetivada após a execução das
obras e ações urbanísticas e ambientais, e será finalizada após comprovação de
dois anos da manutenção das obras de saneamento ambiental. Um dos pontos não
esclarecidos pela lei é como se dará a regularização fundiária nos assentamentos
irregulares de interesse social que contém infraestrutura parcial.
A seguir comentaremos dois PRIS realizados pela prefeitura de São Bernardo do
Campo para aferir como os projetos concretizaram tais diretrizes, e quais soluções
relativas ao saneamento ambiental e recuperação de áreas de preservação
permanente foram desenvolvidas.
A experiência desse município é interessante de ser analisada, pois foi o primeiro a
compatibilizar o Plano Diretor com a Lei Específica e a obter o enquadramento de
15
assentamentos como PRIS. Quanto ao Plano Diretor cabe destacar alguns aspectos
relevantes.
Primeiro, o macrozoneamento adotado expressa de forma bastante clara a
estratégia municipal de crescimento urbano e proteção ambiental, sendo o Rodoanel
considerado uma barreira física à expansão urbana ao sul do município. A revisão
das áreas de ZEIS visou a compatibilização com as ARAS -1, e buscou-se também
aumentar a quantidade de áreas demarcadas para atender as metas de redução do
déficit habitacional estipuladas pelo Plano Municipal de Habitação de Interesse
Social. Além disso, a equipe técnica da prefeitura de São Bernardo realizou estudo
detalhado do mapeamento da LE Billings e encontrou diversos conflitos entre a
demarcação da lei a realidade das propriedades e por isso está discutindo as
possibilidades de revisão junto ao Subcomitê. A partir dessa revisão, também se
verificou o atendimento dos coeficientes de aproveitamento e carga meta
(considerando plano esgotamento sanitário da Sabesp até 2015) em todos os
compartimentos, sendo que ao sul da bacia, onde há mais áreas preservadas, a
legislação municipal é mais restritiva.
Sobre os PRIS em São Bernardo: o projeto do PAC Alvarenga e Capelinha
No intuito de ilustrar exemplos de como o PRIS foi interpretado em projetos de
intervenção, tomam-se duas experiências bastante distintas. Não se propõe uma
comparação entre elas, mas ressaltar características que iluminam alguns conflitos e
possibilidades para a recuperação urbana ambiental de assentamentos populares.
Após uma breve descrição dos projetos elas comentadas.
O PRIS do PAC Alvarenga
O projeto do PAC Alvarenga foi iniciado em 2005, como integrante do PAT Pro
Sanear. Mas com a perspectiva de financiamento do PAC viabilizando ampliar
intervenções, o projeto foi adaptado, atualizado e revisado transformando-o numa
“urbanização integrada”, adequando-o para cumprir as exigências do PRIS e
conseqüente licenciamento ambiental.
O PRIS abrange quatro núcleos, ocupações de favelas em áreas de loteamentos já
consolidados: Jardim Ipê, Sítio Bom Jesus, Alvarenga Peixoto e Divinéia-Pantanal I
e II. Os núcleos apresentam alto grau de precariedade, por se localizarem em beiras
de córregos, mas estão inseridos numa região urbanizada cujo entorno não contém
muitas áreas verdes ou livres. Do total de 2514 unidades cadastradas, 610 unidades
serão consolidadas, ou seja, receberão infra-estrutura e regularização. E 868
famílias serão reassentadas em Novas UHs na própria área e 1026 famílias serão
reassentadas no conjunto Habitacional 3 Marias, situado fora de área de proteção
aos mananciais. Segundo entrevistas realizadas na SEHAB e visita de campo,
apesar do projeto abranger uma grande área e envolver muitas famílias, os
reassentamentos e remoções não criaram grandes conflitos, e os moradores tiveram
papel ativo nesse caso.
A primeira fase do projeto, no Sitio Bom Jesus, contempla o saneamento ambiental,
a produção de unidades habitacionais no local, parque linear e consolidação de
moradias existentes. A segunda fase, Divinéia Pantanal I e II tem os mesmo
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componentes. A terceira fase, no Jardim Ipê, 679 moradias removidas e
reassentadas no conjunto habitacional darão lugar a um grande parque linear. E a
quarta etapa, Alvarenga Peixoto, há mais consolidação de unidades e menos áreas
transformadas em áreas de lazer.
A solução para a recuperação das margens de córrego nesse projeto, além da
construção de parque linear como área de lazer e de equipamentos públicos,
apresenta proposta interessante de conter unidades comerciais para moradores que
já realizavam essa atividade econômica.
Quanto à edificação habitacional e às soluções de saneamento ambiental, o projeto
apresenta soluções convencionais.
As áreas de intervenção (da esquerda para a direita, sentido horário): Sítio Bom Jesus, Alvarenga
Peixoto, Jardim Ipê, Divinéia, Pantanal
Canalização do córrego Unidades habitacionais
O PRIS Capelinha e Cocaia
O núcleo Capelinha ocupa uma área mais isolada da mancha urbanizada do
município, na região do Riacho Grande. Segundo o Memorial da Assessoria Técnica
Peabiru, o projeto buscou integrar o espaço construído às áreas de preservação
ambiental em seu entorno e as diretrizes principais foram: prover o núcleo de
infraestrutura; garantir habitação de qualidade a todos; e melhorar as condições
ambientais da área.
O Capelinha é um loteamento irregular formado por 120 lotes de dimensão típica de
área de manancial, ou seja, 125 m², cujo parcelamento foi aberto em 1991 e não tem
17
nehuma infraestrutura. Em ação movida pelo Ministério Público, a Sabesp figurava
como réu, e já estava condenada a resolver o abastecimento de água.
Para a implementação de infraestrutura e remoção de moradias em área de
preservação permanente, foi necessário integrar outra área próxima, o loteamento
Cocaia, aumentando as possibilidades de reassentamento pois é uma área com
muitos lotes desocupados.
No Capelinha, a proposta de implantação de novas unidades habitacionais adéquase
à forma de ocupação pré-existente, “costurando” unidades novas com o padrão
de ocupação consolidado, e com isso visa minimizar o impacto das intervenções,
criando espaços coletivos e de lazer entre os edifícios, que por sua vez fazem a
transição entre espaços coletivos e privados. O projeto contempla 246 unidades
novas e por volta de umas 300 remoções do total de 826, aproximadamente 1/3, o
que é uma porcentagem baixa em comparação com outros projetos em São
Bernardo. No Cocaia o projeto prevê a construção de 52 unidades, sendo 8
relocações do próprio núcleo em lotes individuais e 44 para receber moradores do
Capelinha.
No que se refere à recuperação de nascentes e margens de córrego no Capelinha,
tema tratado na entrevista com o arquiteto da equipe, foi possível recuperar uma
nascente e uma das margens do córrego enquanto que outro curso d’água indicado
na carta da EMPLASA não foi identificado por laudo técnico. Por isso, a justificativa
de descaracterização de app foi aceita nesse caso.
Quanto às demandas da população, além da área de campo de futebol, foi
reservada uma área institucional para construção de uma creche. As demais
infraestruturas de saneamento ambiental apresentam soluções convencionais.
Implantação do Projeto de Intervenção Unidades habitacionais Fonte: cedido por
Peabiru
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Comentários finais
Um conflito que não é novo, mas se reitera na observação de projetos de
urbanização de assentamentos precários é a quantidade de remoções gerada pela
necessária implantação de saneamento ambiental. A tecnologia empregada para
construção das redes de água e especialmente as redes de esgotos, ao longo das
margens de córregos, implica na retirada da população que está sobre essas áreas.
Ações de remoção podem se combinar aos objetivos de desadensamento áreas
muito insalubres, ou ainda quando as famílias encontram-se em situação de risco de
inundação e alagamento, ou seja, em situações em que não é possível consolidar a
ocupação. Mas há casos em que soluções mais integradas com projetos
habitacionais seriam possíveis. Além disso, atualmente, as restrições para situações
de regularização em área de preservação permanente avançaram com a lei federal
n°11977 (que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a
regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbana) e podem ser
utilizadas embasando juridicamente projetos desse tipo.
Esse questionamento é levantado porque há que se procurar soluções que conciliem
a permanência da população em áreas já ocupadas, sem abrir mão da recuperação
ambiental pois, caso contrário, a expansão horizontal periférica continuará se
reproduzindo rapidamente.
O projeto do PAC Alvarenga tem como característica a solução do parque linear
para a recuperação de apps de margem de córrego, que assume função de área de
lazer, atividade praticamente inexistente no tecido urbano em que se encontra, e
prevê outro uso menos comum em projetos desse tipo que são os edifícios
comerciais. Os parque lineares parecem garantir a qualidade ambiental dos projetos,
porque além de serem áreas de remoção de construções, constituirão espaços
livres, vegetados, de uso coletivo. No entanto, até o momento não se observou nos
projetos recentes iniciativas que avancem em soluções de infraestrutura de
drenagem, e que tem grande importância na contenção de cargas difusas e
desaceleram a velocidade da água aumentando a capacidade de infiltração no solo.
Para além desse exemplo, as possibilidades de desenho urbano articuladas as
soluções de infraestrutura, a paisagem como infraestrutura, não precisam e não
devem se restringir à solução do parque linear. Nesse sentido, a lei específica da
Billings não coloca impedimentos, ao menos no texto da lei.
A preocupação quanto a um sistema de espaços livres, dependendo da densidade e
complexidade do padrão do assentamento consolidado, pode gerar novas
possibilidades para a “reurbanização” ambiental. Para isso, a conotação técnica da
infraestrutura urbana precisa entrar na discussão dos projetos como algo também a
ser apropriado coletivamente. O mesmo desafio se coloca na busca de articulação
entre os espaços de moradia, os espaços livres, e as infraestruturas. O projeto do
núcleo Capelinha aponta possibilidades nesse sentido.
Voltando às questões inicialmente colocadas, o que se observa é que para os
assentamentos precários em São Bernardo do Campo, a exigência de elaboração do
PRIS não tem gerado impedimentos à realização dos projetos. Por outro lado,
percebe-se que os projetos que buscam soluções mais integradas, são mais
19
propositivos em termos de desenho urbano, sugerindo formas de apropriação de
espaços que vão além da solução do saneamento ambiental.
Referências Bibliográficas
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ambiente na metrópole paulista. São Paulo: 2002 (Tese de Doutorado FAUUSP).
FILARDO, Ângelo. Externalidade e gestão dos valores do ambiente: considerações teóricas
e uma aplicação ao caso do Programa Guarapiranga (1991-2000). São Paulo, 2004. (Tese
de Doutorado apresentada à FAUUSP).
MARTINS, Maria Lucia Refinetti. Moradia e Mananciais – tensão e diálogo na Metrópole.
São Paulo: FAUUSP/FAPESP, 2006.
POLLI, Simone Aparecida. (2010). Moradia e meio ambiente: os conflitos pela apropriação
do território nas áreas de mananciais em São Paulo. (Tese de Doutorado apresentada ao
IPPUR/UFRJ).
WHATELY, Marussia (et.al). Contribuições para a elaboração de leis específicas de
mananciais: o exemplo da Billings. São Paulo: Instituto Socioambiental, 2008. Disponível
em: http://www.mananciais.org.br/upload_/billings-2008.pdf
__________. Mananciais: uma nova realidade? São Paulo: Instituto Socioambiental, 2008.
Disponível em: http://www.socioambiental.org/inst/pub/detalhe_down_html?codigo=10364
UEMURA, Margareth Matiko. Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do
Guarapiranga. Alternativa para a proteção dos mananciais? Campinas, 2000. (Dissertação
de Mestrado apresentada à PUC-Campinas) e
CARMO, Roberto Luiz do; TAGNIN, Renato. Uso múltiplo da água e múltiplos conflitos em
contextos urbanos: o caso do reservatório Billings. In HOGAN, D.J., CUNHA, J.M.P DA,
BAENINGER, R., CARMO, R. L. (orgs) Migração e Ambiente nas Aglomerações Urbanas.
Campinas: NEPO/PRONEX, 2001.
Documento: Diagnóstico PLHIS, SEHAB Prefeitura de SBC, 2010.
i Dado extraído do PDPA da Billings, fonte: SVMA/PMSP, 2008.
ii Segundo a Sabesp, o Sistema Guarapiranga (formado pelas represas Billings e Guarapiranga) é
responsável pelo abastecimento de 3,8 milhões de pessoas das Zonas Sul e Sudoeste da Capital São
Paulo, segundo a Sabesp. O Sistema Rio Grande, um braço da Represa Billings, produz 4,8 mil litros
de água por segundo e abastece 1,6 milhões de pessoas em Diadema, São Bernardo do Campo e
parte de Santo André.
iii Sobre os impactos do Rodoanel Trecho Sul ver análise de Whitaker, João Sette In: Mananciais: uma
nova realidade? /ISA, 2008, p.124-125.
iv A Constituição do Estado de São Paulo, promulgada em outubro de 1989, tratou dos recursos
hídricos na Seção II, do Título VI – Da Ordem Econômica. No artigo 205, estabelece a criação do
Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A Lei n° 7663, 30 de dezembro de 1991
regulamenta essa Constituição e institui a Política Estadual de Recursos Hídricos e o Sistema
Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Essa legislação adota as bacias hidrográficas
como Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, estabelece um sistema de gestão
descentralizado e participativo e a obrigatoriedade de realização de Planos de Bacias visando a
20
articulação das ações e a maximização de recursos financeiros no setor hídrico. Dois aspectos dessa
legislação merecem destaque: a prioridade do uso da água para abastecimento públicos e o uso
múltiplo dos recursos hídricos. (CARMO e TAGNIN, 2001, p. 428)
v A primeira a ser formulada foi a LE APRM Guarapiranga (lei estadual nº 12.233/06 e decreto 51.686,
/07), que tratou a relação entre ocupação do solo e geração de poluição de uma forma diferenciada
(apesar de se basear num modelo matemático de difícil utilização) e considerou as tecnologias
existentes de tratamento de efluentes antes dos mesmos serem lançados na represa
vi Lei 9866/97 art 47. Nas áreas de proteção de mananciais de que trata as Leis 898, de 18 de
dezembro de 1975 e 1172, de 17 de novembro de 1976, até que sejam promulgadas as leis
específicas para as APRMs – Áreas de Proteção e Recuperação de Mananciais, poderão ser
executadas obras emergenciais nas hipóteses em que as condições ambientais e sanitárias
apresentem riscos de vida e à saúde pública ou comprometam a utilização dos mananciais para fins
de abastecimento. No entanto, essa lei não substituiu a lei nº 1172/76. As atividades de licenciamento
continuaram sendo norteadas pelas restrições de parâmetros, dificultando a regularização e
urbanização de loteamentos que não haviam sido incluídos no Plano Emergencial
vii Uma avaliação do Projeto do Loteamento Pinheirinho – SBC em comparação com p Parque
Andreense – Santo André foi realizada por BUENO, Laura Machado no artigo “Análise da
Recuperação urbana e ambiental de assentamentos de interesse social na área de mananciais do
ABC paulista. Disponível em
http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/bueno_urbenvironcongress9_05.pdf. Acesso
em 23/08/2011
viii Isso está documento em paginas na internet como http://redeextremosul.wordpress.com/o-que-e-arede/,
em poucas notícias de jornal e também na versão de um dossiê denuncia elaborado por
organizações da sociedade civil que atuam na Zona sul e do qual a autora também participou. No
entanto esse dossiê não foi publicado.
ix Em 1999 foi feito o “Termo de Referência do Programa de Recuperação de Recuperação Ambiental
da Bacia da Billings” (SMA/CPLA), e atualizou análises e criou novos estudos para viabilizar a
utilização prioritária da Billings para abastecimento público. Em 2000, várias entidades elaboraram o
“Diagnóstico Participativo Billings 2000” (ISA). Em 2000, o Relatório da Fundação para o
Desenvolvimento da Unesp (Fundunesp) elaborou as “Diretrizes para a Lei Específica e o Plano de
Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA) da área de proteção aos mananciais (APRM) Billings-
Tamanduateí”. Em 2002 houve o Seminário Billings 2002 (ISA) que produziu um conjunto de
recomendações gerais para a bacia elaborados de forma participativa e também o “Estudo sobre
criação de Unidades de Conservação” (ISA/Fundação Florestal). Em 2005, foi feito o “Estudo sobre o
Plano Integrado de Melhora Ambiental na Área de Mananciais da Represa Billings no Município de
São Bernardo do Campo” (NJS/Yachiyo Engeering CO./JICA) e também a “Indicação de áreas de
intervenção e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse regional na bacia
hidrográfica Billings” (PRIME/CPLA/CPLEA). Em 2006, foi realizado o “Projeto Avaliação da
Implementação das propostas de ação e recomendações resultantes do Seminário Billings 2000” e
produção de informações técnicas necessárias à elaboração da Lei Específica (ISA). Em 2008, foi
lançada a publicação “Contribuições para a elaboração de leis específicas de mananciais: o exemplo
da Billings” (ISA).
x O parecer para enquadramento como PRIS deve conter: I - caracterização da ocupação e condição
sócioeconomica da população; II - risco ambiental e sanitário em relação ao manancial; III - condição
e viabilidade de implantação de sistemas de saneamento ambiental; IV - cronograma físico da
intervenção com respectivo orçamento estimativo; V - indicação dos agentes executores do PRIS