EIXO TEMÁTICO:



(
X
)
Ambiente e Sustentabilidade
(
) Crítica, Documentação e Reflexão
( ) Espaço Público e Cidadania



( ) Habitação e Direito à Cidade
( ) Infraestrutura e Mobilidade
( ) Novos processos e novas tecnologias



( ) Patrimônio, Cultu
ra e Identidade


O desenho ambiental da infraestrutura urbana: princípios de
projeto para regularização de interesse social


The environmental design of urban infrastructure:
orientations
for land
regularization


El diseño ambiental de infraestruc
turas urbanas: principios de diseño para proyectos de
regularización de interés social


FERRARA
,
Luciana Nicolau
(1);


MARTINS
,
Maria Lucia Refinetti Rodrgiues
(2)
































(1) Professor Doutor, Universidade
Anhanguera
,
FAU,
São Paulo,
S
P, Brasil
; email:
luc
iana.ferrara@
a
edu.com


(2) Professora
Titul
ar
,
Universidade de São Paulo
,
FAUUSP
-
PPGFAUUSP
,
São Paulo, SP, Brasil
; email:
malurm
@
usp.br












O desenho ambiental da infraestrutura urbana: princípios para
projetos de
regularização
de interesse social


The en
vironmental design of urban infrastructure:
orientations for land regularization


El diseño ambiental de
infraestructura
s
urbana
s
:
principios de diseño para proyectos de
regularización
de interés social


RESUMO


O enfoque deste artigo é o debate crítico sobr
e o papel das infraestruturas urbanas como elemento de
regularização fundiária e de recuperação ambiental. Para isso, considera a experiência acumulada de
projetos de urbanização de assentamentos precários, as mudanças nos programas públicos e no quadro
no
rmativo relativo às áreas de proteção aos mananciais.
A reflexão proposta visa problematizar a
aplicação homogênea de parâmetros legais (urbanos e ambientais) e de soluções técnicas
nos projetos
de urbanização,
frente à diversidade de situações de consolid
ação de assentamentos precários e
irregulares; bem como subsidiar o debate recente quanto à qualidade dos projetos de regularização,
para que alcancem a regularização plena, apesar da possibilidade de flexibilização desses parâmetros.
Para isso, são discut
idos princípios de projetos que consideram as especificidades
urbanas e ambientais
das áreas de mananciais
da metrópole paulistana
.


PALAVRAS
-
CHAVE
:
regularização, infraestrutura urbana, re
cuperação ambiental, mananciais





ABSTRACT


The focus of this article
is a critical debate on the role of urban infrastructure as part of
land
regularization
and environmental re
covery
. For this,
we
consider the experience of projects of slum
upgrading, changes in public programs and regulatory framework on areas of watersh
ed protection. The
reflection aims to problematize the homogeneous application of legal (urban and environmental)
parameters and technical solutions in the projects of urbanization
in view of the diversity of situations
of
precarious and informal settlemen
ts; and subsidize the recent debate about the quality of projects
for
regularization, to reach full regularization, despite the possibility of relaxing these parameters. To do this,
design principles that consider urban and environmental specificities of t
he watershed areas of the
São
Paulo metropolitan area
are discussed.


KEY
-
WORDS:
regularization, urban infrastructure, environmental recovery, watershed





RESUMEN


El objetivo de este artículo es el debate crítico sobre el papel de las infraestructuras urbana
s en procesos
de regularización integral y recuperación ambiental. Para eso tiene en cuenta la experiencia acumulada
en proyectos de urbanización de asentamientos precarios, los cambios en los programas públicos y en el
marco regulatorio de áreas de protec
ción de cuencas hidrográficas. La reflexión propuesta tiende a
problematizar la aplicación homogénea de parámetros legales (urbanos y ambientales) y de soluciones
técnicas en los proyectos de urbanización, tenida cuenta de la diversidad de de situaciones d
e
consolidación de asentamientos precarios e irregulares; y aportar al debate
reciente sobre la calidad de
los proyectos de mejoramiento para que alcancen la regularización plena, a pesar de la posibilidad de
flexibilización de aquellos parámetros. Con es
te fin se discuten los principios de diseño para proyectos
que tengan en cuenta las especificidades urbanas y ambientales de las áreas de cuencas hidrográficas
del área metropolitana de San Pablo.


PALABRAS
-
CLAVE:
regularización, infraestructura urbana, r
ecuperación ambiental, cuencas
hidrográficas.



1 INTRODUÇÃO

Uma das características do processo de expansão urbana da metrópole paulistana é que a
velocidade de reprodução dos espaços construídos não foi acompanhada da construção
simultânea de redes de infraestruturas, cuja distribuição desigual estruturou a consolidação de
bairros valorizados e áreas voltadas para atividades econômicas, enquanto que assentamentos
precários e regiões periféricas não foram servidos da mesma forma, criando um descompasso
que se faz presente até os dias de hoje.

Os sistemas infraestruturais que envolvem a água na cidade – o abastecimento público de
água potável, a coleta e o tratamento de esgotos, a drenagem, o tratamento de rios e
nascentes, a geração de energia hidroelétrica – ao mesmo tempo em que são ampliadas
continuamente garantindo a sua reprodução econômica, apresentam problemas decorrentes
das concepções de projeto, bem como de gestão e funcionamento, que resultam em impactos
socioambientais multiescalares. Assim, a manutenção da poluição dos corpos d’água é
constante, as inundações são recorrentes, as crises de falta d’água para abastecimento público
são cíclicas e áreas de risco não cessam de serem formadas. Não por acaso, é justamente a
população pobre que sofre maiores danos e está mais exposta a riscos desse tipo.

As Áreas de Proteção aos Mananciais (APMs) das bacias das represas Guarapiranga e Billings,
enquanto parte de um sistema metropolitano de infraestruturas, se inserem nesse amplo
contexto. Assim, os impactos negativos que interferem sobre a quantidade e qualidade de
água são consequência da forma de produção e funcionamento desse sistema metropolitano,
mas também não podem ser compreendidos se descontextualizados do processo de
urbanização desigual.

Isso porque se trata de um território que foi ocupado por diversos usos urbanos e rurais,
prevalecendo a moradia precária na forma de favelas e loteamentos. Assim, a ocupação dessas
bacias, estratégicas para a produção de água, resulta da insuficiência da política habitacional e
de gestão fundiária, que inviabiliza o acesso à terra urbanizada e à moradia pela população
pobre, levando-a a ocupar áreas distantes dos centros, impróprias à edificação e
ambientalmente protegidas. Portanto, as formas de produção de infraestruturas e habitação
são elementos indispensáveis à compreensão dos conflitos urbanos e socioambientais
presentes nesse território.

Desde o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga iniciado em 19921, há
22 anos, os assentamentos precários (favelas e loteamentos irregulares) em áreas de proteção
aos mananciais têm sido objeto de investimentos em saneamento e urbanização. Os objetivos
principais eram a recuperação sanitária e ambiental do manancial, a implantação de um

1 O Programa Guarapiranga foi elaborado em parceria com a Sabesp, coordenado pela Secretaria Estadual de
Energia e Saneamento e criado pelo Decreto Estadual nº 33.266 de 15/05/91. A proposta foi aprovada pelo Banco
Mundial em dezembro de 1992. Por meio do Decreto nº 34.682/92, foi nomeado um grupo técnico para a
elaboração do Estudo de Impacto Ambiental, que deu origem ao RIMA – Relatório de Impacto sobre o Meio
Ambiente, para subsidiar o licenciamento ambiental do Programa.


sistema de gestão integrada da bacia e o controle da qualidade da água da Represa e de seus
afluentes2.

2 Avaliações detalhadas desse programa foram formuladas por diversas pesquisas acadêmicas (UEMURA, 2000;
ANCONA, 2002; FILARDO,2004).

Com o fim do financiamento do Banco Mundial, novos arranjos foram criados para garantir a
continuidade do Programa, a partir de 2000. A Prefeitura de São Paulo ampliou as obras para a
Bacia da Billings. No âmbito Estadual, foi proposto que o Programa passasse a abranger cinco
sub-bacias da Bacia do Alto Tietê: Guarapiranga, Billings, Alto Tietê-Cabeceiras, Juqueri-
Cantareira e Alto e Baixo Cotia, sendo por isso denominado de Programa de Saneamento
Ambiental dos Mananciais do Alto Tietê (Programa Mananciais-AT). O acordo de empréstimo
desse Programa foi firmado em 2008 com o Banco Mundial. Além disso, o Governo Federal
também aportou recursos por meio do chamado PAC Mananciais.

O quadro normativo relativo às áreas de proteção aos mananciais também passou por
alterações e revisões desde a Lei Estadual de Proteção aos Mananciais (LPM nº 898/1975 e nº
1.172/1976), que foi parcialmente modificada com a publicação da chama “Nova Política de
Mananciais” – a Lei estadual nº 9866/1997, até se chegar à promulgação das leis específicas de
bacias hidrográficas – primeiro da Guarapiranga (Lei nº 12.233 de 16/01/06 e Decreto nº
51.686 de 22/03/07) e em seguida da Billings (Lei nº 13.579 de 13/07/2009, e Decreto nº
55.342 de 13/01/10).

As mudanças nesse quadro normativo mostram que a infraestrutura passou de elemento a ser
restringido, para que se evitasse estimular ocupações (conforme a LPM de 1975), para
condição necessária de recuperação ambiental dos assentamentos precários e da própria
represa Billings. As intervenções recentes têm sido pautadas pela noção de recuperação
ambiental associada ao saneamento e à regularização urbanística, fundiária e ambiental nos
termos das Leis Específicas. Em relação à regularização fundiária de interesse social, novo
marco legal federal é instituído com a parte III da lei que cria o Programa Minha Casa Minha
Vida, Lei nº 11.977/09.

Ao considerar as transformações ocorridas nas últimas décadas, diversos projetos, programas,
leis e políticas formam um amplo quadro de experiências que permitem sua avaliação e
reflexão crítica. Nesse artigo, busca-se colocar em evidência que o debate sobre a urbanização
e implementação de infraestruturas em área de proteção aos mananciais ainda tem como
desafio não somente requalificar os locais objetos de intervenção, mas fazê-lo no contexto de
um planejamento voltado à recuperação e proteção dessas áreas. E, apesar da experiência
acumulada, de momentos de avanços e retrocessos, nota-se que especificidades das áreas de
proteção aos mananciais ainda não são plenamente consideradas nos atuais programas e
projetos de intervenção.

Assim, se buscará discutir o papel das infraestruturas urbanas como elemento de recuperação
ambiental, que é o objetivo tanto da legislação específica como dos programas e projetos de
urbanização. A reflexão proposta visa, por um lado, problematizar a homogeneização de
soluções frente à diversidade de situações de consolidação de assentamentos precários, bem
como explicitar a importância da manutenção das características ambientais de um manancial


de água. E, por outro lado, objetiva subsidiar um debate incipiente sobre como pautar projetos
de intervenção em assentamentos precários que, por serem objetos passíveis de regularização
de interesse social, tem como premissa a flexibilização de parâmetros urbanísticos e
ambientais.

Essa flexibilização é um reconhecimento de que os parâmetros da cidade formal não se
aplicam no contexto dos assentamentos precários, que são construídos à margem da lei. Mas
o objetivo da regularização é qualificá-los. Assim, há que se buscar referências mínimas para se
garantir qualidades que não estão explicitadas nas leis específicas, de modo que as
urbanizações não sirvam para consolidar a precariedade e reproduzir a desigualdade
socioambiental, mas busquem aumentar a qualidade urbana e ambiental das áreas objeto de
intervenção.

Para contribuir com esse debate, inicia-se com apontamentos sobre a legislação atual de
proteção aos mananciais e como ela trata o papel das infraestruturas nos Programas de
Recuperação de Interesse Social – PRIS, tomando como exemplo da Lei Específica da Billings. A
partir desse contexto, à luz da experiência de projetos da Prefeitura de São Bernardo do
Campo, busca-se refletir sobre como tem sido mensurados o ganho ambiental das
intervenções em locais onde, de início, a qualidade urbana e ambiental é frequentemente
muito inferior aos parâmetros estabelecidos pela legislação. Em seguida, partindo da premissa
de que a melhoria urbana e ambiental é possível desde que se busque garantir alguns
princípios, são elaborados alguns deles como proposta de debate. Os princípios de intervenção
são generalizáveis para qualquer projeto, mas assumem maior importância quando se trata de
área ambientalmente protegida.

As pesquisas que originam esse artigo são a tese de doutorado “Urbanização da Natureza: da
autoprovisão de infraestruturas aos projetos de recuperação ambiental em área de mananciais
na metrópole paulistana” (FERRARA, 2013) e a Pesquisa “Manejo de Águas Pluviais em Meio
Urbano”, em desenvolvimento desde 2011, pela equipe do Laboratório de Habitação e
Assentamentos Humanos da FAUUSP (LabHab), sob coordenação da Prof. Dra. Maria Lucia
Refinetti Martins, em colaboração com o Laboratório de Práticas Construtivas da FAUUSP
(LCC). A pesquisa conta com o apoio da Finep referente à chamada pública 07-2009
MCT/Finep/Cnpq/Ação Transversal Saneamento Ambiental e Habitação e se insere em uma
rede de pesquisa que envolve 14 equipes de universidades brasileiras.

A pesquisa do LabHab tem por objetivo desenvolver alternativas urbanísticas que incorporem
no próprio desenho urbano, técnicas compensatórias de gestão de água pluvial (voltadas à sua
absorção e não a acelerar o escoamento), particularmente nos casos de regularização de
assentamentos precários, buscando recuperação ambiental e melhoria dos espaços públicos. A
principal justificativa do projeto é a necessidade de se desenvolver alternativas de recuperação
urbana e ambiental e minimizar o impacto da ocupação urbana feita de modo informal, por
autoconstrução, sem infraestrutura, sob risco físico, em áreas que formalmente são
ambientalmente protegidas por lei. Diante da proposta de atuação em contexto urbano
concreto, o trabalho foi proposto como uma atividade colaborativa nos loteamentos do baixo
Alvarenga, em São Bernardo do Campo, bacia da represa Billings, onde a pesquisa de
doutoramento se desenvolveu. Atualmente, a pesquisa conta também com a participação e


colaboração da Prefeitura de São Bernardo do Campo, por meio das Secretarias de Habitação,
Planejamento Urbano, Gestão Ambiental e Serviços Urbanos.

2 OS PRIS: INFRAESTRUTURA E REGULARIZAÇÃO NA BACIA DA BILLINGS

A urbanização de assentamentos precários foi incorporada à Lei Específica da Billings nº
13.579/2009 por meio do Programa de Recuperação de Interesse Social - PRIS. Conforme a
definição expressa no decreto nº 55.342/2010 que regulamenta essa lei, o PRIS é:

Um conjunto de medidas e intervenções de caráter corretivo das situações degradacionais existentes e de
recuperação ambiental e urbanística, previamente identificado pelo Poder Público competente, com o
objetivo de melhoria das condições de saneamento ambiental e regularização fundiária dos locais
enquadrados na categoria de Área de Recuperação Ambiental 1 - ARA 1.

Para que um PRIS possa ser implementado, o poder público responsável e proponente do
programa deve primeiramente encaminhar justificativa de enquadramento do assentamento
como PRIS, junto ao órgão técnico, que atualmente é a Cetesb. O parecer deve conter um
diagnóstico físico, socioeconômico e ambiental da área de intervenção, que o justifique
enquanto tal.

Em seguida à obtenção do enquadramento, para a etapa de licenciamento do PRIS, o órgão ou
entidade pública responsável por sua promoção deve apresentar um Plano de Urbanização,
contendo o projeto completo de infraestruturas de saneamento ambiental, terraplenagem e
pavimentação, paisagismo, trabalho social, circulação de transporte coletivo, proposta e
estratégia de recuperação ambiental das áreas livres ou que serão desocupadas pela
intervenção, proposta e estratégia de plano de regularização fundiária, e projeto de habitação
de interesse social que privilegiem a melhor relação de ganho ambiental entre a área
construída e o gabarito, e a maior taxa de permeabilidade e revegetação possíveis.

Assim, a exigência da elaboração de um plano tem como intenção promover intervenções
integradas, que venham a abranger transformações estruturais nas ocupações e evitem ações
pontuais que muitas vezes não se sustentam com o passar do tempo e com o aumento da
densidade populacional, demandando reinvestimentos nas mesmas áreas. Ao mesmo tempo,
essas intervenções requerem investimentos de grande porte.

No PRIS não há exigência de cumprimento de parâmetros urbanísticos básicos, mas devem ser
atendidos a taxa de permeabilidade e o índice de área vegetada. Nas áreas objeto de PRIS, por
exemplo, é admitido o lote de 125 m² para a regularização fundiária (o lote mínimo para novas
ocupações é de 250 m²) e novas unidades habitacionais devem ter área mínima de 42 m²,
sendo fixados gabaritos máximos para os edifícios de habitação de interesse social, que variam
conforme a subárea onde estão inseridos.

O poder público deve aferir o abatimento de cargas poluidoras geradas pela intervenção,
simulada com a ferramenta Modelo de Correlação entre o Uso do Solo e a Qualidade da Água -
MQUAL, após as obras3. Cabe observar que essa aplicação do MQUAL não está presente para

3 Conforme artigo 14, parágrafo 3º, do decreto nº 55.342/2010.


novos usos a serem instalados na bacia, tornando a lei mais exigente em áreas de interesse
social.

É importante destacar que, em Área de Recuperação Ambiental 1 (ARA-1), a regularização
fundiária poderá ser efetivada após confirmada a execução das obras e ações urbanísticas e
ambientais, e será finalizada após comprovação de dois anos da manutenção das obras de
saneamento ambiental.

Da forma como o PRIS está definido na LE-Billings, ele viabiliza a regularização fundiária e a
intervenção de saneamento ambiental nos assentamentos precários, a partir de projetos de
intervenção, e propõe recuperar um passivo social e ambiental que há muitos anos ficou
restringido pela Lei de Proteção aos Mananciais, a não ser em situações de exceção nos casos
considerados no Plano Emergencial, conforme a Lei nº 9866/1997.

Contudo, os procedimentos para que o PRIS fosse licenciado não estavam definidos na LE-
Billings. E, apesar do aparente consenso sobre a importância de implementá-los, no momento
em que as prefeituras passam a demandar o processo de licenciamento na Cetesb, e as
definições da LE e do decreto passam a ser operacionalizadas e melhor detalhadas, surgem
alguns conflitos de interpretação dessas, com consequências importantes para o andamento
dos projetos de urbanização.

Em junho de 2011, a Cetesb lançou um “Manual para elaboração de PRIS”, com procedimentos
para orientar as prefeituras. Muitos desses procedimentos foram contestados por elas, pois
consideraram o processo de licenciamento de alto custo financeiro, lento, e com aspectos
burocráticos inadequados e excessivos, como identificado na pesquisa (FERRARA, 2013: 314).

Esse debate resultou na criação de um grupo de trabalho4 para acertar procedimentos
específicos para os casos de PRIS, o que resultou na publicação da resolução SMA nº 25 de
10/04/2013, que disciplina seu licenciamento ambiental, no âmbito da Legislação Estadual de
Proteção e Recuperação dos Mananciais das Bacias Hidrográficas dos Reservatórios Billings e
Guarapiranga.

4 Criado pela Resolução SMA 07/2012 para disciplinar o licenciamento ambiental na APRM-B.

O processo de licenciamento, da forma como tem se apresentado, indica uma busca pelo
controle das intervenções por parte da Cetesb, pois ainda que as ARAs-1, objeto de PRIS,
correspondam às áreas de ZEIS no Plano Diretor, ou seja, já são identificadas como áreas
prioritárias para a intervenção do poder público municipal no sentido de uma regularização
urbanística e fundiária, só são consideradas PRIS, passíveis de regularização em APM, após a
autorização da Cetesb. O que ocorre é que há uma interferência da legislação estadual
ambiental no controle do uso e ocupação do solo urbano que é atribuição municipal, gerando
conflitos de interpretação e uso da lei específica. Com isso o Governo do Estado, por meio da
Cetesb, mantém a postura do controle excessivo e regulatório, considerado por si só capaz de
garantir a qualidade ambiental das intervenções, o que não se verifica na experiência prática.

A Resolução sobre os PRIS (SMA nº 25/13) trata dos impactos decorrentes da ocupação
precária demandando, para a Licença Prévia, uma caracterização da ocupação e condição
socioeconômica da população, e uma análise preliminar dos riscos ambiental e sanitário,


entendidos como passivos, tais como: cortes, aterros e movimentação de terra;
contaminações do solo; poluição dos corpos d’água; ocupações em Área de Preservação
Permanente - APP; áreas degradadas; depósitos de resíduos sólidos domésticos, inertes ou
industriais; risco geológico. Além disso, pede a manifestação dos órgãos técnicos sobre a
viabilidade de instalação das redes de abastecimento de água; coleta, transporte e tratamento
de esgotos incluindo a indicação de qual a ETE receptora dos efluentes; coleta, transporte e
disposição final de resíduos sólidos. Contudo, para muitas dessas exigências não
correspondem procedimentos ou a indicação clara de parâmetros aceitáveis, considerando
que se trata de situações a regularizar. Para a Licença de Instalação é necessário apresentar:
Diagnóstico ambiental mais detalhamento + Supressão de vegetação; Plano de Urbanização;
Planta Urbanística Ambiental (com quadro indicando áreas de supressão de vegetação em m²).

No debate sobre a regularização por meio de PRIS, fica explícito que a busca por um padrão
urbano e ambiental possível, que não é o padrão estabelecido em lei para a cidade “formal”,
coloca em questão a aplicação da legislação ambiental sem distinguir a especificidade de cada
ocupação a regularizar. Cria-se um paradoxo porque, se de um lado, a completa flexibilização
das exigências ambientais pode comprometer a melhoria da qualidade ambiental da
intervenção; por outro lado a sua aplicação sem flexibilização ou adequação à ocupação
existente pode inviabilizar a regularização ou promover grandes remoções de moradias,
reproduzindo o padrão de exclusão socioterritorial.

Esses impasses estão frequentemente presentes em projetos de urbanização de
assentamentos precários, quando se busca garantir direitos sociais. E seu equacionamento
depende em grande medida das soluções projetuais, bem como das formas de compensação
ambiental possíveis. Também dependem da adesão da população às mudanças para que se
mantenham ao longo do tempo, ou seja, não se resolvem estritamente do ponto de vista
técnico. Por isso, estudos técnicos e metodologias adequadas para o reconhecimento dos
graus de risco, dos graus de precariedade habitacional com a indicação das soluções aplicáveis
(do ponto de vista social, técnico, ambiental, financeiro e institucional), são muito relevantes.

Sendo assim, apesar da LE-Billings avançar nas possibilidades de regularização de interesse
social, não avançou nos termos da aplicação da legislação ambiental e na sua interface com o
padrão precário consolidado, reiterando assim os conflitos já colocados, e até mesmo, em
alguns casos, dificultando a própria regularização.

Mas, para a superação desses impasses, é preciso que se criem formas de reconhecer
primeiramente os ganhos sociais seguidos de melhorais ambientais dessas intervenções e em
seu conjunto. E o desafio de implementar PRIS como forma de atuação articulada entre os
governos estadual e municipal, a fim de atender ao mesmo tempo a demanda social e a
recuperação ambiental, colocando em primeiro lugar o interesse público e os direitos sociais,
ainda não superou essa oposição de posições.

2.1 UM EXEMPLO DA AVALIAÇÃO DOS GANHOS AMBIENTAIS DE INTERVENÇÕES EM APM: A
EXPERIÊNCIA DE SÃO BERNARDO DO CAMPO

A avaliação das intervenções após-obras de urbanização ainda é um tema incipiente,
especialmente no que tange à noção de ganhos ambientais decorrentes das intervenções, de


modo que melhorias possam ser verificadas, servindo de respostas às exigências legais para a
elaboração e execução de PRIS, resultando na regularização.

Em São Bernardo do Campo (SBC), o projeto do PAC Alvarenga que abrange quatro favelas, foi
enquadrado como PRIS e grande parte das obras foi concluída. Com o objetivo de aferir
melhorias e comprovar os ganhos ambientais das intervenções junto à Cetesb, a SEHAB/SBC
utilizou alguns indicadores que ilustram, de forma simples, os resultados alcançados, adotando
parâmetros que dialogam com a legislação incidente, conforme o quadro a seguir. Trata-se de
uma primeira sistematização que enseja o debate aqui proposto. Ou seja, a partir dessa
referência, é possível apontar possibilidades de complementação e continuidade de propostas
de avaliação dessa natureza.

Quadro 01: Ganhos ambientais do projeto PAC Alvarenga, Sítio Bom Jesus.



ANTES DA OBRA – 2012

DEPOIS DA OBRA

SÍTIO BOM JESUS



1ª ETAPA
INTERVENÇÃO

% de coleta e tratamento de
esgoto

30%

% de coleta e tratamento de
esgoto

100%

% famílias com ligação de água
oficial

60%

% famílias com ligação de água
oficial

100%

% coleta de lixo

60%

% coleta de lixo

100%

% área permeável

7%

(2.801,29 m²)

% área permeável

24%

(10.053,25
m²)

Faixa APP de 30 metros. Área
permeável dentro da faixa de
preservação permanente

14%

(2.471,35 m²)

Faixa APP de 30 metros. Área
permeável dentro da faixa de
preservação permanente

47%

(8.353,53 m²)

Número de famílias em risco
geotécnico, incluindo inundação

229

Número de famílias removidas

523

DIVINÉIA
PANTANAL I e II



2ª ETAPA
INTERVENÇÃO

% de coleta e tratamento de
esgoto

25%

% de coleta e tratamento de
esgoto

100%

% famílias com ligação de água
oficial

40%

% famílias com ligação de água
oficial

100%

% coleta de lixo

50%

% coleta de lixo

100%

% área permeável

5%

(2.193, 66 m²)

% área permeável

28%

(12.391,25
m²)

Área permeável dentro da faixa
de preservação permanente (30
metros nas margens de córregos)

8%

(730,95 m²)

Área permeável dentro da
faixa de preservação
permanente (30 metros nas
margens de córregos)

84 %

(7.473,36 m²)

Número de famílias em risco
geotécnico, incluindo inundação

180

Número de famílias removidas

543

JARDIM

IPÊ



3ª ETAPA
INTERVENÇÃO

% de coleta e tratamento de
esgoto

10%

% de coleta e tratamento de
esgoto

100%

% famílias com ligação de água
oficial

20%

% famílias com ligação de água
oficial

100%

% coleta de lixo

35%

% coleta de lixo

100%




% área permeável

11%

(5.808,38 m²)

% área permeável

74%

(36.435,70
m²)

Faixa APP de 30 e 50 metros.
Área permeável dentro da faixa
de preservação permanente

14%

(5.237,80 m²)

Faixa APP de 30 e 50 metros.
Área permeável dentro da
faixa de preservação
permanente

91 %

(32.729,13
m²)

Número de famílias em risco
geotécnico, incluindo inundação

492

Número de famílias removidas

679

ALVARENGA
PEIXOTO



4ª ETAPA
INTERVENÇÃO

% de coleta e tratamento de
esgoto

10%

% de coleta e tratamento de
esgoto

100%

% famílias com ligação de água
oficial

25%

% famílias com ligação de água
oficial

100%

% coleta de lixo

50%

% coleta de lixo

100%

% área permeável

29%

(5.479,22 m²)

% área permeável

39%

(7.394,39 m²)

Faixa APP de 30 e 50 metros.
Área permeável dentro da faixa
de preservação permanente

39%

(5.523,80 m²)

Faixa APP de 30 e 50 metros.
Área permeável dentro da
faixa de preservação
permanente

51 %

(7.219,74 m²)

Número de famílias em risco
geotécnico, incluindo inundação

36

Número de famílias removidas

159



Fonte: Prefeitura de São Bernardo do Campo/Secretaria de Habitação, 2012. Cedido à autora em 2012.

Do ponto de vista quantitativo, o quadro mostra que os ganhos são evidentes como, por
exemplo, a redução das famílias em situação de risco e o aumento da área permeável e de
faixas de APP. Já em termos qualitativos o quadro não é suficiente, pois não expressa nem
localiza as soluções do ponto de vista espacial, e também não indica as condições para que
sejam mantidas e funcionem efetivamente – o que seria uma tarefa pós-obra.

Outro exemplo é a exportação do esgoto para fora da bacia, apresentada como um dado
positivo e que de fato representa um ganho de qualidade significativo no local. Mas também
devem ser considerados os aspectos qualitativos dessa rede, que depende da conclusão das
obras de um coletor tronco para que o esgoto seja encaminhado à Estação de Tratamento de
Esgotos do ABC. Por isso, em termos de redução de impacto de poluentes na bacia
hidrográfica, há que se considerar que ainda nem todo o esgoto coletado é tratado. E, até o
momento, não foram feitas análises de qualidade da água dos corpos d’água que passam pelos
assentamentos, outro componente que pode ser agregado aos quadros de ganhos ambientais.

Assim, o quadro síntese de ganhos ambientais poderia incluir novos elementos, relativos à
qualidade do espaço resultante da intervenção. Por exemplo, onde e como esses ganhos
foram gerados em termos de solução espacial, em aumento de áreas públicas, coletivas ou
privadas, em relação a uma visão sistêmica dos corpos d’água e da bacia onde se inserem etc.

A busca por indicadores de avaliação, como os expressos no quadro a seguir, evidencia a
necessidade de se criar formas e referências para quantificar e qualificar ganhos ambientais e
urbanos. A legislação é taxativa em algumas definições como faixas de proteção e taxas de


permeabilidade. Contudo, a transposição para o padrão dos assentamentos precários exige
formas de compensação, que por sua vez ficarão mais claras e factíveis se referências
quantitativas e qualitativas forem elaboradas, visando garantir a recomposição de funções
ambientais onde e o quanto for possível.

Para isso, é necessário tanto realizar uma sistematização de experiências e obras concluídas,
quanto incorporar características ambientais do sítio objeto da intervenção para além das
fases de diagnósticos de projeto, ou seja, são informações que devem fazer parte do
planejamento e do desenho das soluções. Isso porque, em diversos casos, a melhoria do curso
d’água não depende de uma intervenção pontual, mas demandaria intervir em outras partes
da bacia ou microbacia, o que acaba extrapolando os contratos de projeto e execução.

Uma análise qualitativa também poderia incluir a avaliação dos moradores e usuários dos
espaços públicos construídos, bem como das áreas verdes e demais equipamentos,
identificando formas de apropriação, problemas, e possíveis soluções futuras, ou seja,
poderiam fornecer novos elementos para apreciação do resultado espacial e ambiental da
intervenção.

As formas de avaliação e monitoramento das intervenções, aspectos caros aos arquitetos e
urbanistas e engenheiros, ainda são ferramentas incipientes na política de mananciais, mas
podem colaborar para explicitar resultados dos projetos de urbanização na qualidade
ambiental do assentamento objeto da regularização de interesse social. Contudo, essa tarefa
não pode ser mais um elemento que torna ainda mais complexo o instrumento da
regularização.

3 DISCUSSÃO DE PRINCÍPIOS DE INTERVENÇÃO

Um primeiro aspecto a destacar quando se observa o mosaico de ocupações nas áreas de
mananciais é a diversidade de situações de ocupação no que tange: a inserção na malha
urbanizada; o acesso aos serviços e infraestrutura e proximidade dos equipamentos públicos
urbanos; presença ou ausência de áreas vegetadas, nascentes, cursos d’água; a condição
desses corpos d’água (tipos de canalização, ocupação das margens por habitações, edificações
diversas ou viárias); as características topográficas e geológicas do sítio; a presença de lotes ou
áreas não ocupadas.

A represa, por sua vez, enquanto parte de uma grande infraestrutura de abastecimento
metropolitano, sofre impactos negativos das ocupações situadas na sua bacia de contribuição,
mas também é impactada pela incompletude do desenho centralizado de coleta e tratamento
de esgotos, que resulta num “ciclo de poluição”.

No caso dos mananciais paulistanos, é importante pontuar que não há uma ampla e efetiva
política de proteção de áreas relevantes à produção de água. E, no que tange os espaços
ocupados por assentamentos precários, a questão que se coloca frente à diversidade e graus
de consolidação que apresentam é pensar formas de urbanização que busquem, tanto quanto
possível, manter ou reestabelecer requisitos para que um manancial de água se mantenha
enquanto tal. Se, por um lado, os assentamentos consolidados e urbanizados inseridos na
mancha metropolitana de ocupação são incompatíveis com a “função manancial”, por outro


lado, há situações em que a recuperação de áreas vegetadas e cursos d’água é viável, ainda
que sejam mantidas as construções. Portanto, não se trata de um desenho urbano homogêneo
e, por isso, não deveria se aplicar sobre ele, indistintamente, os parâmetros da legislação
urbanística e ambiental.

A função manancial é explicitada de forma sintética por Tagnin (2008) que a define como uma
“esponja limpa e viva”:

ESPONJA – na medida em que seja assegurada a mais ampla permeabilidade do solo para permitir a
absorção, o acúmulo, a regularização e a depuração da água;

LIMPA – onde a presença de contaminantes e poluentes seja limitada, de modo a não ultrapassar sua
capacidade de recuperação interna, e não ameaçar seus recursos hídricos; e

VIVA – pela existência de cobertura vegetal e demais organismos em nível de diversidade e amplitude
espacial que possibilite o exercício de funções equilibradas de depuração biológica e de regulação
microclimática/hidrológica.

Se a função manancial não pode ser, em muito casos, plenamente reestabelecida, como
qualificar os assentamentos buscando alcançá-la como diretriz de projeto? Nesse sentido, é
necessário avançar no debate sobre parâmetros urbanísticos e ambientais, ainda que isso não
seja um consenso. Essa postura também pressupõe uma mudança de concepção de projetos e
execução de obras.

Um dos conceitos que ilumina esse debate são as técnicas compensatórias de drenagem
urbana, que invertem o raciocínio do tratamento da água de chuva na cidade. Se normalmente
os cálculos de drenagem visam escoar as águas pluviais de forma eficiente, as técnicas
compensatórias buscam o contrário, ou seja, reter a água de chuva no local da precipitação,
por meio de estruturas que auxiliam sua absorção no solo, retardando o escoamento das
águas (BAPTISTA M., NASCIMENTO, N., BARRAUD, S., 2005; RIGHETTO, A. M., 2009).

Assim como a noção das técnicas compensatórias são coerentes com a ideia de “esponja limpa
e viva”, buscou-se formular princípios que podem ser incorporados em projetos de
urbanização visando reestabelecer qualidade urbana e ambiental em assentamentos
irregulares. Esses princípios não são estanques, pois cada um deles se articula a uma gama de
soluções, como se busca ilustrar no quadro 2 abaixo. Por isso, serão destacadas questões
centrais, com o objetivo de explicitar alguns aspectos conceituais mais relevantes ao debate
aqui proposto.

Além da rede de água e esgotos, a drenagem é uma das infraestruturas que, normalmente,
recebe pouca atenção nas propostas de urbanização, predominando a solução de guias,
sarjetas e bocas de lobo, associadas à pavimentação das vias. No entanto, existe uma
diversidade de sistemas compensatórios que estão sendo pesquisados e testados para o
contexto climático e ambiental brasileiro. As possibilidades das técnicas compensatórias são
resumidas no esquema a seguir:










Figura 01: Separação das estruturas compensatórias de drenagem, por aplicação.



Fonte: CANHOLI, 2005.

Nas áreas de proteção aos mananciais a utilização de técnicas compensatórias depende de
fatores como tipo de solo, condições topográficas, espaço disponível, dentre outros. Além
disso, é possível combinar soluções compensatórias com soluções convencionais.

Em relação à permeabilidade do solo, esta é função essencial para manutenção de recarga de
aquíferos, absorção e filtração de água, além de contribuir para a manutenção do ciclo da água
na cidade e diminuição da formação de ilhas de calor. O aumento de área permeável no
contexto dos assentamentos precários de alta densidade construtiva e populacional é um
objetivo que nem sempre é facilmente alcançável devido à ausência de espaços livres
disponíveis.

Uma das soluções que tem sido replicada em diversos projetos de urbanização nesses
contextos é a recuperação de margens de córrego com a construção de parques lineares.
Apesar de em alguns casos o córrego ser canalizado e mantido aberto, suas margens são
recompostas com grama e vegetação, formando áreas de uso coletivo onde, anteriormente,
havia habitações frequentemente expostas ao risco de inundação.

Essa questão se relaciona com o tratamento dos cursos d’água e a solução habitacional que
devem ser articulados. Contudo, as faixas a serem recuperadas se mantêm como uma questão
em aberto, principalmente porque diferentes leis tratam o tema de forma diversificada. O
Código Florestal aplica-se em área urbana sem distinguir área consolidada ou projetos novos
sobre área preservada. A Lei federal 6766/79 define 15 metros, assim como a recente Lei
MCMV 11977/09, além das disposições das leis municipais. Os córregos e rios urbanos


recebem tratamento fragmentado, ora estão canalizados, ora estão abertos, quando não estão
totalmente aterrados, e raramente são considerados em sua microbacia ou bacia hidrográfica
a não ser para a solução técnica das redes de saneamento.

Além das definições legais e a situação específica da ocupação, há que se considerar a
possibilidade de relocação digna de famílias, a capacidade institucional e financeira do
município em realizá-la, ou seja, aspectos que fogem ao entendimento ou solução técnica
estritamente.

Outra solução que pode gerar aumento de área permeável é a verticalização como forma de
reduzir o adensamento construtivo e ampliar áreas livres, que podem ser mantidas, ainda que
parcialmente, permeáveis. No caso de loteamentos irregulares, o redesenho de lotes não
ocupados ou áreas que “sobram” podem se tornar áreas de uso comum, prioritariamente
permeáveis. Ou, ainda, o redesenho redimensionamento das vias e calçadas podem se tornar
alternativas de espaços lineares permeáveis. Em todos os casos, há ainda a necessidade da
manutenção desses espaços.

O aumento de permeabilidade, combinada ou não com sistemas de drenagem compensatória,
pode reduzir e conter o assoreamento de cursos d’água, bem como minimizar impactos da
poluição difusa.

Além desses elementos que visam contribuir para um “desenho ambiental da infraestrutura
urbana”, no sentido mais amplo do termo, os demais princípios enunciados no quadro
levantam questões que podem ser mais bem tratadas quando o projeto de urbanização está
inserido em planos de maior escala (ou seja de acordo com um planejamento territorial
sistêmico, não pontual) e em intervenções integradas (que não realizam obras setoriais que
não se comunicam).

Quadro 02: Resumo dos princípios de intervenção e suas possíveis abordagens territoriais.

PRINCÍPIOS

ABORDAGEM TERRITORIAL

1. PERMEABILIDADE DO SOLO

Ampliação de espaços públicos, comunitários e áreas de lazer.

Drenagem compensatória ou convencional (onde for o caso).

Parâmetros específicos para o desenho do viário – ruas e calçadas.

Recuperação ou manutenção de áreas de especial interesse ambiental (onde
houver).

Tratamento individual – lotes ocupados (dispositivos de drenagem, incentivo
ao jardim).

Lotes não ocupados – usos possíveis.

2. CONTROLE DA POLUIÇÃO
DIFUSA

3. PROTEÇÃO e/ou
RECUPERAÇÃO DE NASCENTES E
CURSOS D’ÁGUA

Identificação de tipologias de ocupação de APPs e formas de recuperá-las,
quando não é possível evitar sua descaracterização.

Interface com o sistema de drenagem.

Remoção e relocação e moradias, especialmente em áreas de risco.

Recomposição da vegetação/paisagismo.

Usos comunitários (passeios, trilhas, bicicleta, estar) em áreas recuperadas
como em áreas preservadas.




Recuperação ou manutenção de áreas de especial interesse ambiental (onde
houver).

4. CONTROLE DO
ASSOREAMENTO



Desenho do viário/solução de pavimentação.

Tratamento de solo exposto.

Solução para as áreas de risco.

5. MANUTENÇÃO DE
VEGETAÇÃO



Áreas vegetadas podem servir como compensação ambiental.

Proteger áreas ambientalmente sensíveis com usos compatíveis.

Manutenção das funções ambientais da vegetação como um elemento
estruturante - Corredores verdes, proteção de APPs, etc.

6. CONTROLE DA DENSIDADE
POPULACIONAL E CONSTRUTIVA



Solução da edificação: tipologias – verticais, casas sobrepostas, horizontais.
Permitir uso misto.

Associar a solução do edifício com áreas públicas ou comunitárias.

Solução habitacional dentro e fora de APM ou da área do PRIS.

7. SANEAMENTO AMBIENTAL



Sub-bacia ou microbacia como unidade de intervenção.

ÁGUA E ESGOTO - Dependência do cronograma da Sabesp para os coletores –
tronco – é possível pensar em soluções intermediárias em função da situação
urbana em que o assentamento se encontra?

DRENAGEM compensatória / Infraestrutura verde / desenho do viário

Manutenção

Monitoramento da qualidade da água – como implementar?

Resíduos sólidos e controle do lançamento irregular de entulho

8. CONTROLE DAS ÁREAS DE
BORDA



Com edifícios residenciais ou outros usos?

Criar marcos na paisagem, informação, fiscalização.

Solução de ocupação de encostas.

9. CARÁTER DA INTERVENÇÃO

Integrada ou setorizada.

10. ESCALA DA INTERVENÇÃO

Sistêmica ou pontual.



Fonte: Elaborado pelas autoras.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS: DIVERSIDADE DE SITUAÇÕES VERSUS HOMOGENEIDADE
DE SOLUÇÕES

Atualmente, a regularização de interesse social apresenta novas possibilidades do ponto de
vista legal, tanto no âmbito federal quanto nas esferas estaduais e municipais. Nas áreas de
proteção aos mananciais, as leis específicas das bacias Guarapiranga e Billings abriram
possibilidades para a regularização que antes não existiam, no sentido da democratização do
acesso à cidade. No entanto, a urbanização e implementação de infraestruturas nessas áreas
ainda tem como desafio não somente requalificar os locais objetos de intervenção, garantindo
o direito à moradia, mas fazê-lo no contexto de um planejamento voltado à recuperação e


proteção de um território estratégico para o abastecimento de água de parte da metrópole
paulistana.

O presente artigo buscou pontuar o estágio atual do debate, no que se refere à qualidade das
intervenções de urbanização, que por sua vez demandam projetos de alta complexidade nos
chamados Programas de Recuperação Ambiental de Interesse Social – PRIS. O que se evidencia
é que, por um lado, a aplicação homogênea de parâmetros urbanísticos e ambientais da
cidade formal geram conflitos e entraves no processo de regularização. Por outro lado, a
flexibilização desses parâmetros não pode ser integral, pois o que se busca não é a
consolidação da precariedade, mas a chamada regularização plena, ou seja, a promoção de
melhorias sociais, urbanísticas e ambientais que assentamentos que, historicamente, ficaram à
margem dos direitos à cidade. Os princípios de intervenção apresentados, aqui somente
enunciados, buscam contribuir para esse incipiente debate.

AGRADECIMENTOS


Agradecemos à Fapesp
–
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo pelo apoio
da bolsa de pesquisa concedido para o desenvolvimento
do
doutora
do que origina esse artigo.
Agradecemos à equipe de pesquisa do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos
(LabHab) e à Prefeitura de São Bernardo do Campo (Secretarias de Habitação, Planejamento
Urbano, Gestão Ambiental e Serviços Urbanos) pelas dis
cussões que colaboraram com a
elaboração desse artigo
e agradecemos à FINEP e CNPq pelo apoio à pesquisa “Manejo de
Águas Pluviais em Meio Urbano”
.


REFERÊNCIAS


ANCONA, Ana Lucia. Direito ambiental, direito de quem? Políticas públicas do meio ambiente na metrópole paulista.
2002. Tese (doutorado em arquitetura e urbanismo) - FAU, USP, São Paulo: 2002.

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Associação Brasileira de Recursos Hídricos, Porto Alegre, RS.

FERRARA, Luciana N. Urbanização da Natureza: da autoprovisão de infraestruturas aos projetos de recuperação
ambiental nas áreas de mananciais ao sul da metrópole paulistana. 2013. Tese (doutorado em arquitetura e
urbanismo) - FAU, USP, São Paulo: 2013.

FILARDO, Ângelo. Externalidade e gestão dos valores do ambiente: considerações teóricas e uma aplicação ao caso
do Programa Guarapiranga (1991-2000). 2004. Tese (doutorado em arquitetura e urbanismo) - FAU, USP, São
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HARVEY, David. Justice, Nature and the Geography of Difference. Oxford: Blackwell, 1996.

MARTINS, Maria Lucia Refinetti. Moradia e Mananciais – tensão e diálogo na Metrópole. São Paulo: FAU-
USP/FAPESP, 2006.

OSEKI, Jorge Hajime. A Fluvialidade no Rio Pinheiros: um projeto de estudo. Pós - Revista do Programa de Pós
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RIGHETTO, A. M. (coordenador), 2009.
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. ABES
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e Janeiro, RJ.


SABESP. Plano Diretor de Esgotos da Região Metropolitana de São Paulo PDE 2010. Relatório Síntese. São Paulo,
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SÃO BERNARDO DO CAMPO (Prefeitura). Secretaria de Habitação; FUNEP. Mapeamento, caracterização e
hierarquização dos assentamentos precários e irregulares de São Bernardo do Campo. Relatório Final. São
Bernardo do Campo, 2010.

__________. Plano Local de Habitação de Interesse Social 2010-2025. Produto Final consolidado. São Bernardo do
Campo, maio de 2012.

SÃO PAULO (Estado). Relatório de Avaliação Ambiental dos componentes do Programa Mananciais. Versão
revisada. São Paulo, jul. 2009.

TAGNIN, Renato. Quais características os mananciais devem ter para produzir água. In: WHATELY et al. Mananciais:
uma nova realidade? São Paulo: Instituto Socioambiental, 2008. p. 55-66.

UEMURA, Margareth Matiko. Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga. Alternativa para a
proteção dos mananciais? 2000. Dissertação (mestrado em arquitetura e urbanismo) - FAU, PUC, Campinas:
2000.